完善政务公开推进政府公信力建设

杨　勇

摘要：政府公信力是政府本身以及政府行为在社会公众中的信誉程度。完善政府各类公开办事制度，提高政府工作透明度是提高政府公信力。建立服务型政府、诚信政府的重要保障。本文试从完善政务公开与政府公信力建设的关系出发，分析政务公开对政府公信力建设的影响，阐述保持政务公开建设的法制性、明确性、适时性、有效性的现实意义。

关键词：政府政务公开公信力

一、政府公信力与政务公开

(一)政府公信力内涵

政府公信力是指政府依据自身的信用所获得的社会民众的信任程度，表现为政府与民众的互依、互信、协同与合作的关系状况。政府公信力的概念事实上包括了政府信用与政府信任这两者的全部内容，其一，该概念涉及两个主体，信用方即政府，信任方即社会公众；其二，该概念包含两个行为，“信”与“被信”；其三，该概念表达一种理念，“信”与“不信”皆为社会公众的主观评价、心理反映和价值判断；其四，该概念标示一种信度，“信”或“不信”均存在着程度指数；其五，该概念只涉及一个内容，政府的“言”、“行”、“果”是否一致。政府公信力是一个包含主客体双方的客观作为和主观感受的概念。一方面政府诚信作为，一方面民众积极响应，是政府通过长期向民众提供真实、可信、权威、有效的社会管理和公共信息而在民众心目中建立起的诚实守信、公正正派的信任度、权威性和影响力。

(二)政务公开

政务公开(狭义指行政信息公开)是指政府主动或被动地将其所掌握的公共信息，除法律法规明文规定保密的部分外，凡是公众关心的政策、重大决策事项、财政收入、组织人事等行政性、公共性的事务，遵循一定的原则，按照法定程序向有权利的社会公众、社会组织等客体公开。政务公开实质是以权力运作为主线，强调对公共事务的公开和公共权力的监督。

二、政务公开与政府公信力建设的关系

(一)政务公开是政府公信力建设的前提

政府公信力建设必须以政府诚实、可信、公开透明为前提。一个透明的、公开的政府形象和权力运作方式，对于提升政府权威、增加政府与公众的凝聚力的作用是毋庸置疑的。而对于政府而言，要做到诚实、可信、公开透明，就要“开诚布公、坦诚相待”。因此，政府的所作所为就应该“放置于阳光下”让公众知晓，只是这样政府与公众才有沟通的基础和信任的可能。这同时也对公众基本权利——知情权(right to know)的尊重和满足。从另一方面理解就是政府公信力建设有若干方式、方法，而政务公开只是其中之一，但它却是最为基础的一种，因而可以说政务公开是政府公信力建设的前提。

(二)政务公开也是政府公信力建设的具体体现

1政务公开是联结政府公开与公众知情权的有效纽带，沟通了政府与公众的关系，提供了双方信任的基础。“政府整合社会的能力并不必然是取决于法律授予其权力的大小，在许多情况下，政府的社会形象与亲和力是具有决定性的。而这样的政府必须能公开其行政权力行使所依赖的资讯，让公众有参与其行政权力行使的机会。”政务公开使公众参与公共政策的设置成为可能，同时政府也能通过公开广泛征求公众意见从而提高公开决策的科学性。政务公开促使公众参与，而公众参与是政府公信力建设取得实效的最有力的证实。

2政务公开将政府从神秘的权威转变为为民服务的公共机构，增强了政府的权威和可信度。从传统观念上看，长期以来所形成的“民可使由之、不可使知之”思想影响着政府的公开理念。而在现实中拥有信息就意味着拥有相应的资源、特权就能带来实际的收益和好处，而政府及其工作人员作为理性的“经济人”是不会主动放弃特权、减少收益和好处的。“当然直到今天，类似的保密观念和行为还在许多民主国家普遍存在。我们应当明了这样的保密背后蕴藏的是行将终结的全能主义政府理念。这样的保密观念不但与民主观念背道而驰，也损害了民主的过程；这样的保密观念的前提预设是管理者与被管理者之间是彼此不信任，同时也加剧了彼此的不信任。”而政务公开不仅有利于打破这种传统观念和保密思想的约束，而实践证明，政务公开也是惩治腐败，改善政府与公众信任关系的良剂。

三、政务公开建设中存在的问题

(一)行政等级制和专业化的负面效应

1在行政等级制结构中，上级指导工作，下属执行上级的命令，而政务信息也是从高到低逐级传达，后再面向公众。而信息必须通过的层级数本身就是一个值得关注问题，通过等级制的层层中间环节时会发生失真。任何一个环节都有可能忽略关键信息，而层层等传达级也会造成信息的延误，从而导致效率低下或行动无效，特别是政府在重大突发性事件的处理中可能会带来更大的损失和危害。

2在政府内部，政府机构被分成大量高度专业的工作单位，而各专业化的单位之间讲着互不能理解的行话。不同部门对于关键术语定义常常是相互矛盾的。信息处理的专业化易产生政府部门间的不良竞争，“专业部门中互相竞争的现象在公共部门要比私人部门常见得多，这是因为公共机构的工作人员可能在很长的一段时间附属于同一家单位，官僚主义的僵硬作风使各部门间的沟通变得困难，而私人部门更多是的要与其它部门保持一致。”因为每个专业单位的人都认为自己的是本领域的主导者。另外政务信息的错综复杂与政务公开所面对“顾客”的多样性，使得信息难以达到双方所需的期望值。

(二)隐私权与国家安全顾虑

出于政府自身形象和保护政府工作人员自身的考虑，在进行政务公开时，政府及其工作人员在进行信息公开时往往以隐私权与国家安全顾虑为由，选择性公开信息。而政府信息有正面信息和负面信息之分，前者如决策失误、效率低下、管理混乱、腐败等等，此类信息一旦公布会影响领导人的政绩、政府的形象，甚至会动摇政府的权威，因此政府是不愿意公开的；后者如政府优良的政绩、领导人关心群众生活的讲话等，此类信息有助于树立政府良好形象，是政府愿意公开的。政府在依自己意愿进行选择公开时，对负面信息往往以借以“国家安全”、“保密”、“维护社会稳定”等为名将其控制在政治系统内部，仅凭“管理”的需要作出信息公开，俗语中“报喜不报忧”如实反映了这种趋利避害的行为模式。因此，公众日常能够看见的多是政府的正面信息，而公众对政府信息产生了麻痹，以至“审美疲劳”的负效应。

(三)缺乏有效的法律保障机制和救济途经

救济制度是信息公开的重要保障，如果没有救济制度，不赋予公众获得行政和司法的救济权利，行政信息公开就得不到有效的开展。目前我国也还没有统一的、权威性的相关政府机构对政府行政信息公开进行管理，公众在无法获取信息时还没有相应的救济手段和有效途径。救济手段的不足不仅使公众的知情权得不

到保障，同时也间接地为行政机关以各种理由拒绝信息公开提供了借口。我国在大多数关于行政信息公开制度的规定中没有规定权利主体有获得救济的权利，因而公众在知情权受到损害时缺乏相关的法律保障和救济途径，这种现象的长期存在和难以得到政府的有效回应，致使公众对政府的权威产生怀疑，影响政府的公信力建设和公共政策的推进。

四、政务公开建设的法制性、明确性、适时性、有效性

(一)法制性

在我国政府的信息公开发展较晚，政府的信息公开活动还停留在一般管理制度层面，缺乏法的强制力。对于对何人公开信息、公开什么信息、何时公开、公开到什么程度和范围等完全取决于各个部门，甚至是某个领导个人的喜好，公开制度的执行具有主观色彩，具有很强的随意性。常常做的是公众需要的信息没有公开，而公开的则是无关痛痒的信息。因而政府公开法制性的建设不但要使政务公开的范围、内容、程序和途径等都必须有法可依，还应当为建立和完善信息公开保障和救济机制提供法制保障。

(二)明确性

对于公众而言，他们是政务公开的信息主要客户。明确的信息才能保证人们准确地理解信息。而明确的信息不仅包括对政务活动和公共政策本身及其精神的忠实、准确的反映，还意味着信息的提供者和传递者必须对信息进行适当的解释，使使用者一目了然。而针对不同群体的信息需求，应当积极拓展多渠道的公开机制建设，以尊重和满足公众的知情权。

(三)适时性

政务公开信息不仅要明确，还必须及时，它们要在需要时即可使用，且保持更新。在SARS事件中，有一种糊涂观念认为，公开信息会导致社会恐慌。其实危机中的社会恐慌恰恰是信息不公开所导致的，是信息公开不充分所导致的，不及时所导致的。及时充分地公布公共信息是减少社会恐慌的根本措施，因而，危机事件本身的信息应该公开，危机事件之外政府相关行为的信息也应该公开。

(四)有效性

政务公开的实际效用的评估并不在于政府在多大规模上运用了现代化的手段实现了政务信息公开，而更重要的在于政府在多大的范围内影响了公众、推进了公共政策的执行。而政府的政务公开信息一旦出台，就意味着政务对公众作出了承诺，而政府在相继的政府行为中就应当守信、践诺，使公众的利益不被落空。政府的“言”、“行”、“果”必须是一致的、有效的才能提高政府的公信力。

总之，以完善政府各类公开制度为保障的政务公开建设，对提高政府工作透明度、提高政府公信力，建立服务型政府、诚信政府都有着重大的现实意义。