考试立法——依法治教之本

王　轶　陈　敏　聂会平

[摘要] 随着一年一度高考的到来,为保证高考的顺利进行,教育部以及各地方政府的教育主管部门再次出台了各项政策。这些政策一般都措词严厉,规定缜密。但是仔细研究,各种政策都不尽相同,甚至相互冲突。因此,我们有必要重新审视我国目前的考试环节,完善考试机制,使《国家考试法》早日出台。

[关键词] 考试;立法;依法治教

[中图分类号] G40-02[文献标识码] A[文章编号] 1008-004X(2009)08-033-03

近年来,众多媒体披露的各种考试丑闻诸如“枪手”代考、手机作弊、考生与监考人员相互勾结串通一气等现象屡见不鲜,让人感叹考试正在与作弊亲密接触。倘若听任上述舞弊现象泛滥,考试作为现代社会人才选拔不可替代机制的信誉度必将大打折扣。如何治理愈]愈烈的考试舞弊现象,仁者见仁,智者见智。如教育部新闻发言人王旭明就认为,中国考试最大的问题并非“舞弊”之风的盛行,而是考试制度与教育体系自身的问题。考试如果仅仅作为检验一个人的学识或能力的参考标准,那倒不失为一种很好的方法。然而,在我们的教育体系里,考试却几乎成了唯一的参考标准,从而进一步影响到个体的升学、就业、晋级等等,这便是这种制度的最大的不公正。另外,为考试专门立法同时也掩盖了考试制度与教育体系自身的问题,而将人们的视线转移到了那些违反立法者随意制订的游戏规则的人身上。其实,针对中国历史中所暴露出来的考试制度的弊端,借鉴国外怎样吸取中国古代考试制度的精华的成功经验,以此有效地遏制考试中的舞弊之风与教育腐败,有必要对考试专门立法。

众所周知,“平等竞争”乃是考试制度的灵魂,而“公平、公开和公正”则是考试制度的核心理念。从法理的视角讲,考试制度其实可以视为一种崇尚“程序正义”的程序制度,正是基于“程序正义”理念的运作,赋予了古代科举制度和现代高考制度毋庸置疑的权威性。以高考制度为例,尽管现行高考制度开始受到专家学者的质疑及现实的挑战,但有一个事实是无法否认的:高考已经成为当代中国最成熟和最权威的人才选拔制度,迄今还没有任何一种制度可以将高考取而代之。高考制度的权威性在相当程度上建立在日臻完善的包括命题、监考、阅卷、录取等一系列程序化运作的基础之上,高考的公正和权威正是通过“正当程序”理念凸显出来的。考虑到我国目前的考试规则和考核标准,笔者主张对考试应尽快立法,以此对考试舞弊现象“重拳出击”,让考试与法律“亲密接触”。

一、目前我国考试环节中存在的问题

目前,我国考试环节中的现实状况是:考试的指导思想和目的不够明确、考试机构和组织者的责权划分不清、依法治考有待加强等问题,具体表现在以下几个方面:

1. 考试的指导思想和目的不明确。社会上名目繁多的考试基本目的是什么?有没有明确的指导思想?这些问题突然提出,让很多人茫然失措,不知如何回答,其实这正说明我国考试没有形成明确的指导思想。

2. 考试机构工作职责的范围不统一。北京、天津、上海、广东等省市教育考试机构不仅管理普通高等学校教育招生全国统一考试、研究生入学考试、自学考试和各类社会考试,还管理着初中、高中会考;有的考试机构则只管理自学考试和各类社会考试,普通高等学校招生全国统一考试则由教育厅管理;属于教育行政部门内所设职能部门的考试机构,则是高等学校招生统一考试和研究生入学考试由“高招办”(有的称“招生办”)管理,自学考试和各类社会考试则由“自考办”管理。

3. 考试组织者职责权限不统一。各个学校都有各自的考试管理规章制度,职责权限的要求不一,考试组织者的素质也参差不齐。例如,地方自学考试的监考人员很多没有经过专门培训,不知道监考教师的工作职责和规范,不遵守考场纪律,大有违背师德之行为。

4. 考试机构编制不统一。据调查,不少监考人员有的属于国家公务员,有的属于事业编制人员,有的则是临时聘任人员。例如2005年,某省考试院全部聘请保安作监考员,这种做法不仅不规范,而且更让人啼笑皆非。

5. 依法治考有待加强。在现代法治社会,考试既要强调纪律层面的规范,更需重视将其纳入立法的视野;既要有纪律、规章的弹性约束,又需要法律的刚性规制。但目前状况是,考试纪律虽然可以约束考生,却对考场外肆无忌惮的幕后“黑手”无能为力。中国由于考试制度方面的立法近乎空白,有关考试的纠纷往往缺乏可诉性的法律依据,因此考生的合法权益常常得不到及时有效的司法援助,而传统的行政干预手段在解决此类纠纷时却又表现出更多的无奈。

二、对考试立法的几点建议

制定考试法要明确考试法的法律地位、指导思想、立法宗旨、基本原则和调整范围,这些是考试法建立的宏观框架和基本模型。根据《立法法》,我国所有法律法规的建设必须按法定程序进行。考试法的制定、颁布和实施将是我国考试发展史上和教育史上的一个创新之举,是一个具有划时代意义的里程碑,也将是我国考试发展走向法制轨道的重大标志。在考试法的规范下,修订完善其他所有关于考试的法律法规和规章以及修订完善其他法律法规中有关考试的条款和内容,就是意在保障我国的考试活动依法健康有序运行。

考试法是国家规范考试活动的专门法,是调整各级各类、各种考试关系的法律规范的总和,其法律地位应是居于宪法之下的一部统筹规范国家考试活动的法律。

考试法的指导思想是以人为本,代表绝大多数人的根本利益,保障考试公平公正。以马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导,以全面建设小康社会,开创中国特色社会主义现代化新局面,建立和谐社会为主旨。

考试法的立法宗旨应是保障考试公平、公正、科学、规范,保障参与考试各主体的合法权益,规范、优化考试活动,促进和谐社会的建设和发展。

考试法的基本原则是遵照宪法的基本精神和考试活动的客观规律而确定的关于考试活动必须遵循的基本要求。可以概括为以下几条:考试公平原则、考试机会均等原则、考试过程公开原则及考试规范性原则等。

考试法是关于规范考试活动的法律。其主要内容应包括:考试法的立法宗旨;考试法的基本原则;考试法的调整范围;考试的组织与管理;考试的形式与条件;考试管理者的权利与义务;考试实施者的权利与义务;参加考试者的权利与义务;考试的法律责任;考试的法律救济及考试的其他法律规定,等等。

考试法赋予的主要权利:从纵向的考试活动流程看,考试权益范围包括出题、报名、录取等多个环节。很明显,这些构成一个完整考试过程的每一个必不可少的环节背后,都有相应的公平公正问题,直接关系到考试参与者的权益维护;从横向的考试关系格局看,与考生相对应的是监考者、阅卷者等考试组织者。而在“考生”和“考试组织者”这对权责关系中,责任约束的主体是后者,而权益的主体是前者,为此《考试法》中应明确规定考生和考试组织者的权利。

从以上表述可以概括出考试法所规范的是,国家各级政府以其行政行为组织实施的或委托相应社会组织机构组织实施的以及其他组织机构组织实施的法律规定范围之内各级、各类的考试活动。考试法所调整的是参与以上考试活动的各主体之间所形成的法律关系。考试法所规范的考试是关系人的受教育权、发展权、竞争权等基本权利的各级、各类考试。各级考试是指考试的级别和层次,可以分为国家、地方各级组织实施的和企事业单位、社会团体组织实施的不同级别不同类型的考试;各类考试是关于考试的种类划分,我国当前考试大体可分为4类:教育考试、人事考试、职业技能资质考试和非常规性特殊考试。教育考试包括所有教育领域的选拔竞争考试和等级达标考试:竞争考试如中考、高考、自考、考研、出国留学考试以及有关教育的竞争选拔考试;达标考试如大、中、小学的毕业考试,研究生的毕业考试,各类学生的计算机等级考试和英语等级考试等等。人事考试是国家选拔公务人员的考试,包括国家各级各类公务员的招录考试、选拔晋升考试以及国家特殊人员的选用考试等。职业技能资质考试是涉及多种行业的人多面广的考试,比如司法考试、会计师考试、医师考试以及其他专业技术人员的资格考试、技能考试、专业技术人员晋升职称的外语考试和计算机考试等等。非常规性特殊考试是国家特殊部门、特殊行业对特别需要的人才所组织的特定考试。企事业单位、社会团体等组织机构组织实施的考试一般属于选拔竞争考试。凡是以上考试,不论采取何种形式,都是考试法所要调整的范围。考试法所规定的权利实际上是考试过程中应考者、组织者、命题者和阅卷者的权责规定。

四、小结

考试法是调整各考试主体在考试活动中所形成的考试关系,并为考试关系的各主体规定权利与义务,使之具有考试法律关系的法律形式,是运用国家强制力保障考试各主体的权利,监督各自的义务,惩治徇私舞弊行为,弘扬考试尊严,维护考试公信力的法治行为。通过法律规定考试管理者和考试实施者的资质条件,规范考试管理者、考试实施者和考试参与者的行为,最终实现考试法制化。

一个国家的富强离不开法治,一个民族的昌盛离不开教育。法治和教育是中华民族振兴的根本。因此,全国人大有必要起草一部我国前所未有的国家考试法,把考试纳入法制化轨道,对考试作弊、招生舞弊等行为通过司法程序解决,才能真正维护考试的公平公正,才能进一步建立公平竞争的法治环境、诚信体系,为国家选用贤能营造良好的社会环境。

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[3]让考试与法律“亲密接触”[EB/OL]正文网,http://www.jcrb.Com/zyw/n273/ca258195.htm.2004-06-16.

[4]考试法:维权应重于处罚[EB/OL].新华网.Htp://news.xinhuanet.Com/legal/2005-09/05/content-3445954.htm.2005-09-05.

[责任编辑:李敏]