金融危机下降低行政成本的路径思考

樊继达

[摘要]行政成本居高不下一直是中国政府改革面临的顽疾之一。在应对金融危机的关键时期，从多个方面采取措施降低行政成本，促进政府转型，改善民生，对于中国率先走出困境，实现经济复苏具有特殊重要的意义。

[关键词]金融危机；行政成本；公共经济

[中图分类号]F203.9[文献标识码]A[文章编号]1007—1962(2009)15—0031—02

由美国次贷危机引发的全球金融危机对西方发达国家的实体经济造成很大冲击，也对我国经济发展带来了较大影响。在反危机的特殊背景下，迫切需要政府加快推进自身改革，降低近年来不断攀升的行政费用支出，把有限的财力物力用到促进经济社会发展和改善民生上，增强人们应对危机的信心，这也是公共财政改革的方向。

一、合理界定政府职能，厘清政府与市场、不同层级政府之间的关系

政府职能划分的合理与否对于降低行政成本至关重要。要彻底降低行政成本，解决机构重叠、政出多门带来的行政成本过高问题，必须合理界定政府职能，厘清政府与市场、不同层级政府之间的关系，切实做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，真正发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府这只“看得见的手”在“该出手”的地方必须果断出手；在“不该不手”的时候不能变为“闲不住的手”。在应对金融危机的特殊时期，政府主要精力应集中于恢复经济增长、服务改善民生、促进就业等方面，对于政府管不了也管不好的事情应由市场或中介组织来承担。

上下不同层级政府之间的职能划分不明确也是造成行政成本居高不下的原因之一。至今我国还没有一部统一的法律法规对不同层级政府的职能作出清晰的界定，由此造成上下级政府权责的纠缠不清和各职能部门的膨胀。从公共经济理论的角度来看，应按照公共服务的层次性来划分政府间事权，国家层面的事务应由中央政府承担，地方性事务地方应充分履行其职责，中央与地方共同承担的事务应通过法律法规予以明确，防止“大马拉小车”与“小马拉大车”的情况出现，从而消灭政府部门膨胀的源头，降低行政成本。

二、修订完善《预算法》，增强公共预算的权威性

预算是一国公共财政的基础，也是各级政府施政的重要工具。现行《预算法》已实行十余年，已不能适应经济社会快速发展的需要，必须予以修订和完善。在预算编制内容方面，应将财政预算中各类行政开支具体化。目前，我国各级政府财政预算缺乏透明度，人大代表在审议时，只能就各类公共支出的比例分配情况提出意见，而不能对某一公共产品或公共服务提出异议，这种监督实际上是非常乏力的。应赋予人大代表提出预算修正案的权力，对于教育、医疗卫生、社保等民生问题的支出，应该硬性规定其增长速度及其占财政收入比重不低于某一水平。而对于行政支出应限制其增速和比重，严格预算责任追究制度。只有将财政预算进一步具体化，才能确保选民的知情权，也才能从根本上解决行政成本的不断膨胀问题。

修改预算编制时间。我国《预算法》第十条规定，我国“预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止”。但是，我国全国人民代表大会在每年3月份召开，这造成我国政府在每个财政年度有较长时间处在无预算运行的状态，这不仅影响预算的严肃性，也留下了权力真空。其实，世界上许多国家并不是按照公历来编制的，如美国财政预算年度为每年的10月1日至次年的9月30日。我们可以参考美国的做法，将目前的预算年度由历年制改为跨年制，以消除时间差。比如，可以考虑每年的4月1日为预算年度的起始时间，下一年的3月31日为终止时间，这样可使预算年度与全国人大审批时间相一致。同时，应增加政府预算编制时间。我国公共预算编制时间通常从每年的11月份开始，总共不过两个月左右时间，有的地区甚至仅用一个星期就完成了年度预算的编制工作。这一方面使得公共预算编制中的收支安排带有很大的盲目性，另一方面也影响了整个预算草案的真实性。我国各级政府预算至少应提前半年进行编制，以提高预算的科学性和针对性。

引入财政绩效预算。绩效预算是一种结果导向的预算，被奉为“政府革命”的核心。绩效预算关注的不是政府的钱是否够花，怎么花，而是在那些花了钱的地方有没有取得相应的实效。目前世界上许多国家都开展了以绩效预算为依托的政府支出管理改革。美国早在1949年就建立绩效预算制度，把市场经济的基本理念导入政府公共管理之中，提高了公共支出的效率，降低了政府提供公共产品和公共服务的成本。要以推行绩效预算实现对政府成本的有效控制、政府效率的显著提高。通过强化责任机制、建立激励机制，打破以往包干预算的分配框架，将部门经费预算与工作任务挂钩，预算执行随工作绩效浮动。依据我国政府管理与财政发展现状，未来推进绩效预算管理改革要重点做好以下五方面工作：一要加快建立绩效评估指标体系和绩效预算基础资料数据库；二要着力构建科学的评估标准与计量方法；三要抓紧制定统一规范的绩效评估管理办法：四要大力探索约束性强的评估结果应用方式；五要进一步推动预算支出绩效评估试点工作。唯此，绩效预算才能切实促进财政管理方式的创新与变革、切实促进财政资金有效性的提高。

三、控制政府规模，建设适度政府、廉价政府

早在19世纪末期，德国经济学家瓦格纳提出：政府活动的不断扩张所带来的公共支出的不断增长，是社会经济发展的一个客观规律。在此后的一百多年中，瓦格纳提出的这一法则得到强有力的统计验证，各国政府的公共支出都呈不断扩张的趋势。近年来，世界各国逐渐意识到控制政府规模的重要性，一场针对官僚制政府组织的深刻革命正在兴起。这场革命是自官僚制政府组织产生以来所面临的一次最深刻的革命，必将对传统的官僚制机构产生深远影响。如何控制政府规模，建设适度政府、廉价政府是今后政府改革应深入考虑的问题。当然，政府规模过大固然不好，但也并不是越小就越好。对于我国而言，应在转变政府职能的基础上，建立适度政府。其实，控制政府规模最根本的问题是通过对政府职能的调整和重新定位，让政府从“越位”的领域撤出来，由此才能缩小政府规模，降低不必要的支出；同时，政府也才能用更多的精力去“补位”，解决本应由政府解决的诸多社会问题，才能降低整个经济社会的运行成本。

《宪法》明确规定：“一切国家机关必须实行精简的原则”。精简的含义有二：一是指机构数量少、人员精、层次简；二是指政府职能要明确界定和优化配置。马克思在总结巴黎公社的历史经验时指出，资产阶级虽然提出了廉价政府的目标，但是无法真正实现，而巴黎公社做到了。“公社的真正秘密就在于，它实质上是工人阶级的政府，公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号，因为它取消了两项最大的开支，即常备军和官吏。”建立廉价政府的必由之路是政府必须控制其规模，压缩一切不必要的

开支。这也是与目前我国提倡的科学发展观，构建节约型社会相契合的。

四、规范政府决策，提高政府科学决策水平

政府决策的科学与否直接决定了政府管理水平的高下与行政成本的多寡。如果政府决策科学，则会节省大量行政费用支出，降低政府运行成本。尤其是当前出台刺激经济、拉动内需的方针计划，提高政府科学决策水平，避免决策失误，更是势在必行。规范政府决策要做到：一是规范决策程序。决策的民主化、科学化首先必须是决策的程序化。按程序作决策，可以减少决策的随意性，减少决策的失误。根据《宪法》和《地方政府组织法》的规定，行政机关是行政首长负责制，相应的行政决策由行政首长最后作决定。但行政首长负责也必须遵循一定的原则和程序，不能肆意而为。二是健全调查研究与审议制度。调查研究是谋事之基、成事之道，是做好决策必不可少的基础，是确保科学决策的前提。没有调查就没有发言权，不调查就没有决策权。在日本等“政府主导型”的市场经济国家中，为了防止决策权力过分向行政机关倾斜和便于沟通各界的意见，一般就专题组织有官、产、学等各方人士参加的审议会，对决策草案进行审议。此类做法值得我国借鉴。三是建立公开听证制度。以市场经济为基础的社会是利益高度多元化的社会。政府决策涉及方方面面的利益，因此在决策前应当采取听证会的形式听取各方面的意见。目前有些部门已经开始采取听证的方式吸纳意见，但参与者的代表性往往不够，听证过程的公开性和透明性也有所不足。四是建立畅通的民意反映渠道。正确的决策一定是体现民意、符合民心、维护民利的决策。因此，必须广泛收集民情，了解民意，建立畅通无阻、运转协调、规范有效的民意反映渠道和工作机制，通过报纸杂志、广播电视等大众传媒保障公民的知情权、自由表达权以及监督权，在此基础上做出决策。五是建立问责机制。每一个决策者都应对自己的决策行为负责，同时以法律的形式将整个过程确定下来，不断提高决策者的危机意识，从而使政府决策的损失减至最低程度。

五、严控职务消费。倡导透明消费

降低行政费用支出，必须强化对权力部门的监督。提高政府工作的透明度，严格控制职务消费，探索政府机关接待新模式，严格控制名目繁多的庆祝、表彰、典礼活动。对于政府官员来讲，职务消费目前仍是一个重要的“灰色地带”。未来改革的方向应通过货币化的形式，使公务员职务消费能具体加以量化，便于考核，保障民众的知情权。对于那些因职务升迁而引起的福利消费，如住房、医疗、社会保障等，应适应市场经济的要求，根据财政的承受能力，逐步实现货币化并在其薪酬中加以体现。而个人日常职务消费，如交通费、通讯费等，可实行货币化管理定额到人。对于领导干部的职务消费应加强审计和监督，并逐步实现审计监督结果的公开化，让全社会都参与监督，倡导透明消费，减少公费出国和公车消费等奢侈性消费，最终达到降低行政成本的目的。

责任编辑史小今