生态系统服务补偿制度中政府角色研究

王慧娟

摘 要 政府是社会活动中的重要力量,在生态系统服务补偿中也担任重要角色,它是直接公共补偿中的公共部门购买者,是相关法律政策的制定者,是生态系统服务补偿中的监督力量和教育力量。

关键词 生态系统服务 补偿 政府角色 研究

中图分类号:F301.21文献标识码:A

从古至今,政府都是社会生活中的重要力量,它在维护社会稳定、维持社会秩序、调和社会各阶层的矛盾中都发挥着不可替代的作用。而生态系统服务补偿作为维护人类生活的环境质量和身体健康以及实现人类社会的可持续发展的重要环境保护制度在现代社会中发挥着越来越重要的作用,政府也必然在其中发挥重要作用并担任重要角色,况且现代社会政府的公共服务职能越来越强,因而研究生态系统服务补偿中政府担任的角色是必要的。

一、政府是生态系统服务补偿的公共部门购买者

政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其它提供者进行补偿,这是世界上最普通的生态服务系统的补偿形式。政府补偿生态系统服务采用公共支付的方式进行,是由政府来购买社会需要的生态环境,然后提供给社会成员。购买生态环境服务的资金,可能来自于公共财政资源,也可能来自于有针对性的税收或政府掌控的其它金融资源,如一些基金、国债和国际上的一些援助资金。应该说,无论从支付规模还是应用的广泛程度来说,以政府购买为主的公共支付是购买生态环境服务的主要形式,因而政府是生态系统服务补偿的主要购买者。

政府作为生态环境服务的主要购买者是由生态服务本身的特点和性质决定的。选择使用公共支付还是基于市场的方式,在很大程度上受制于购买对象即某一个特定的生态环境服务的特点和性质。

二、政府是法律和政策的制定者

从国内外对生态服务功能的购买实践来看,虽然有的方式是以政府为主导的,但有的方式却是由市场的方式进行的,潜在的私营部门的补偿是生态环境服务补偿的重要途径。而且政府由于掌握的知识不健全、动机偏离正确方向、官僚机构工作效率差和寻租等原因,政府的公共补偿存在自身的缺点。

缺乏法律政策框架是扩大生态环境补偿的重要障碍之一。开发生态系统服务市场的各项策略需要融合到更广泛的资源规划框架之中,并且政策制定者与管理者们有责任为相关市场提供支持性法律政策的框架结构。对于公共补偿与限额交易系统,政府需要直接制定“游戏规则”。虽然私人生态系统补偿计划与生态认证不依赖政府来进行,仍然需要政府制定各项法律政策来规定生态服务系统买卖各方的权利并确定购买者、销售者与投资者所需的安全措施。不同类型的补偿计划也需要不同的法律政策想配套。就直接的购买与销售而言,要求政府制定适当的法律确定生态系统服务的所有权与销售权以便于相关合同的制定与履行,要求确定合同不履行时的责任分配。公共补偿计划要求具有立法授权,对预算进行分配,并制定行政规章规定可以购买什么样的服务、谁有资格成为供应商、相应的补偿条款、工作标准与监测程序以及违法合同的救济程序。在限额交易市场中,政府首先应该制定各项规定规定哪些种类的“商品”可以进行交易并制定交易的“游戏规则”以约束购买者群体。对于慈善补偿涉及到不严格的合同管理与框架规定。就权利与事实方面,财产权的稳定性、可预见性与一致性,以及分配分配这些权利的透明性都是使用市场工具保护生态系统质量并取得成功的关键因素。因为生态系统涉及到人类的环境质量、健康和可持续发展,因而需要政府对生态服务系统进行战略性安排和战略性评估,把土地管理者与生态系统服务购买者引导进各项行动组合中,并突出那些具有特别前景和特别重要的生态保护区。

三、政府是生态系统服务补偿协议谈判平台的创建者和生态服务协议双方的监督者

公共与私人生态补偿系统的购买者在与生态服务提供者进行就合同条款谈判的过程中,因为大多数的生态系统服务补偿都是针对“公共利益”的,以及合同的非相关方可能对保护其获得服务的权利很感兴趣,因此非常有必要建立一个进行生态系统服务协商的谈判平台。而政府作为公共利益的代表者并掌握了国家机器是最有资格组建这一平台的,同时因为它又是协调各种矛盾的社会秩序的维持者,因而组建这一平台也是它的责任。政府通过组建生态补偿协议的谈判平台,为生态环境服务的买卖双方提供谈判的信息和机会从而为生态系统服务协议的谈判和签定提供服务,比如建立跨省、跨流域、跨部门的协调机制促使跨省市之间、上下游之间、行业之间就生态系统服务的补偿问题进行谈判并促使其达成相关协议。就生态系统服务协议的双方来说也需要这样一个平台从中进行协调、服务。政府还可以通过提供相关的培训和技术协助,提高协议的双方环境意识及理解生态环境服务的能力,使公众和私人团体自愿参与到生态补偿协议之中,增加对生态系统服务的私人需求,为生态补偿协议的谈判和签定提供观念和意识上的准备。

政府还是生态系统服务补偿协议双方的监督者。政府通过相关机构和部门的职能活动监督协议双方,使其遵守协议和国家的法律政策维护环境质量并对违法行为进行法律民事的、行政的刑事制裁。

(作者:西北政法大学07环保法专业硕士研究生)

参考文献:

[1]生态补偿机制国际研讨会会议材料(2008年8月).