对法院主导行政强制执行的思考

郑　楠

摘 要 1989年公布施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人、或者其他组织具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请法院强制执行,或者依法强制执行。根据这一法律精神,我国长期以来形成了法院主导的行政执行模式。可是这样无形中是否破坏了行政机关行使行政权力的独立性,是否有利于公正执法等等,本文就此作一番探讨。

关键词 行政强制执行权 法院 行政机关

中图分类号:D912.1文献标识码:A

一、我国行政执行模式

对科以行政相对人的行政处理决定,毫无疑问由行政机关作出。但是其执行是由行政机关还是司法机关解决,世界范围内并无统一定式。国外现行的主要有以下两种模式:

1.大陆法系国家中德日和奥地利的行政本位模式。德、奥等国所指的行政权主要包括行政命令权和行政执行权,行政机关作出的行政决定由行政机关自行执行。其司法控制职能体现在对具有可执行性行政行为不服而提起的正常诉讼过程中,其最后的执行权仍由行政机关行使。

2.英美法系国家和大陆法系中法国的司法本位模式。英美法系国家长期以来形成了 “司法优先”的理念。当相对人不履行义务时,行政机关须向法院提起诉讼,由法院强迫相对人履行义务。行政机关只有在特殊情况下且有即时强制执行之必要时,才可以自行执行。

3.我国的行政执行模式和以上两种不一样。与行政本位模式比较,我国的行政(强制)执行由法院执行,只有一少部分法律授权的行政执行权由行政机关自行掌握,由自己执行。与司法本位相比较,我国行政机关在相对人不履行义务时,是“申请法院强制执行”,以非诉讼程序实施强制执行,而司法本位模式下的行政机关必须向法院提起诉讼以保证行政行为得以实施,经过的是诉讼程序。而且我国尚有少部分行政命令可以由行政机关自己执行,而司法本位模式中,无特别法规定,不承认行政机关强制执行权。

经以上比较,可以发现我国的行政强制执行是有自己的特色的,即法院强制为主,行政机关自行强制为辅,且法院实行行政强制执行需要接受的行政机关的申请。

二、行政主体及其权力

在《现代汉语词典》里,“行政执行”是指行使国家权力的单位或机关实施实行计划、命令、政策、法律等规定的事项。“行政强制执行”是指行政主体对拒不履行行政法义务的行政相对人依法采取的强制性措施(包括申请法院采取强制措施),迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。比较两个概念,不难发现两者是有不同的。行政执行不一定是强制的,它也包括当事人的自动履行等非强制状态达到履行目的。

通过“行政强制执行概念”可以观察到这个概念中行政主体不包括法院。这和笔者的观点是相同的,即行政主体不包括法院。在行政行为中法院实施的行为是司法行为。然而有的概念中,法院和行政机关一样被认为是行政强制执行的主体。

法律意义上的主体是指依法享有权利和承担义务的自然人、法人和国家。我国的行政主体理论认为行政主体是享有行政职权、能够独立对外管理并能独立承担责任的组织。我国行政主体有两类:具有法定行政职权的行政机关和法律法规授权的组织。笔者认为,我国的行政机关不是真正意义上的行政主体。理由有二:

1.我国的行政主体不能够独立对外管理。何谓“独立对外管理”?在行政命令制定后行政机关能不受外界干涉而自主的运用行政权力,使行政相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态。此过程中,无须借助或申请第三人协助执行。行政机关完全能顺利的自主对外管理一切行政环节。然而在我国,当行政相对人拒不履行行政义务又不提起诉讼时,行政机关须申请法院强制行。假若法院不执行,那么行政机关的行政决定犹如一纸空文却又无法自己执行。只有在例外情况中,行政机关自己有执行权,但这种情况只能是法律法规的规定前提下,是很少的一部分。这样,其行政执行的独立性被破坏,其独立对外管理便无从谈起。

2.我国的行政机关不能独立承担责任。独立承担责任是指单独依靠自己的力量在没有做好分内应做的事时,独自担当因此而产生的后果。因为我国一些行政强制需要由法院来执行,所以行政机关并不能完全意义上独立管理行政行为。

在行政机关所实施的行政强制行为中,行政机关作出行政决定,设立、变更、消灭法律关系,当相对人自觉履行义务时,行政机关有接受履行的权力;而相对人拒不履行或者履行与命令不相符的活动时,行政机关需要采取行政强制时,因为其没有行政(强制)执行权,它只能申请法院来行使执行权。所以我国行政机关的在行政强制执行上的权力只是行政命令的形成权。

三、法院在行政强制执行中的权力及其利弊

法院是独立行使审判权的国家机关。作为司法机关的法院在日常生活中有监督行政机关依法行政的职责。它不是国家行政机关,它拥有的最基本的职能是司法裁判权即审判权,理论上说没有行政权力。可是在事实上,我国的法院拥有的是(大部分)行政强制执行权。这样,行政机关本身所具有的行政强制执行权力被一分为二,并没有统一于一个主体。某些情况下,命令权在行政机关,(强制)执行权在法院。

法院参与行政强制执行最早的实践根据是行政机构的设置机构不健全,没有相应的执行机构,而且执行中由于早期立法的不完善,以人压法和侵权现象时有发生,所以1989年颁行的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政强制执行的权力归于法院。只有法律特别规定时,行政机关自身有强制执行权。

(一)法院参与行政强制执行的好处。

在前面所述的司法本位模式的理论基础是分权制衡理论,强调行政必须受司法权制约,以保持权力均衡,防止权力滥用,这对于防止行政专断、滥用和不公正,保护公民权益无疑是有利的,但是这样也会导致行政效率低下。为了保持行政效率的需要,这些国家已开始将一些行政强制执行权交由行政机关行使。在我国,法院参与行政有那些好处呢,在我看来,有以下好处:

1.监督行政机关依法行政。行政强制执行直接影响到相对人的合法权益。所以其执行后果的合法公正与否,起着至关重要的地位。在行政机关自行执行和自行监督过程中,难免会有侵权现象、滥用权力现象、显失公正等的发生,这就需要一个权力制约机制,法院在这一过程中,其本身的法律监督作用无疑会给行政机关以制约。

2.执行更加客观公正,保障相对人的合法利益。在现行的行政机关自行强制执行中,行政机关自行审查和监督多少会带有行政机关自身利益的局限性。所以,法院参与监督执行情况下,法院是以旁观者的身份,不牵涉法院自身利益,会使执行更加客观公正,大大减少了显失公正可能性的发生。而且法院的监督是第二次监督,有利于减少错误,遏止行政权力滥用的情况。提高行政机关依法行政的正确率,最大限度的能保护相对人的合法权益。

(二)法院参与行政强制行为本身不可避免的缺陷。

1.破坏行政机关行政权力的完整性。完整的行政权力应该有决定权和执行权两个重要的方面。作为行政主体的行政机关的权力至少有命令权、执行权、监督权。执行权是行政命令得以实施的最重要方面,是行政机关职能实现的最直接表现。倘若一个具有主体地位的组织连自己本身的权力尚不能完整取得,那么它只是形式上的主体机关,而不是实质意义上的,正如我前文所述。现行我国行政强制资格赋予法院,无疑很大程度上破坏了行政机关权力的完整性,使行政机关主体资格一定程度上徒有虚名。

2.不利于行政效率的提高。行政行为的作出,从决策到执行,本身需要一定时间和过程。在这一过程中,对于行政机关和相对人来说,都要耗费一定的人力、物力,还可能会有不可抗力情况的出现,这些都会耽搁执行的进程。现行法律将强制执行权赋予法院,意味着行政机关将行政决定作出后还需要等待法院执行。法院若接受了很多申请,人力有所限制的情况下 ,从作出决定到法院落实执行,势必要一定时间。根据最高院的司法解释,法院不仅有权拒绝诉讼过程中的执行申请,而且有权拒绝行政机关提出的未必处于诉讼状态的执行申请。在这种情况下,又会给落实执行带来不确定的等待时间。社会主义市场经济条件下,要求的是公正、效率。若一味追求公正,忽视效率,社会主义就无法正常运作 ,政府机构加快改革发展的目标就无法达到。

3.执法专业程度值得商榷。由于在行政一线工作的经历,它具备了更多行政法律实践方面的优势,执行标准、执行手段等的运用把握更为准确到位。这一点,法院是作为审判机关是无法达到的。而且正常情况下,法院对于行政决定的审查同样会出现纰漏,行政强制执行案件专业性很强,执行过程中还要考虑到理论和实践相结合。相比较而言,法院在行政强制执行方面专业性未免不受到置疑。

4.法院的司法监督职能、执行定位模糊。法院所具有的本职是司法审判,司法监督等职能。这一点是法律明确的。法律同样规定法院在当事人没有提起诉讼时,有接受行政机关申请而执行行政强制执行职能。这在一定程度上,是一种冲突。当相对人没有提起行政诉讼,法院不能运用审判职能,这是毫无疑问的。可是法院却有行政强制执行权,作为行政监督这一理论来源有些不妥。监督是指察看并督促,本身没有插手执行的意思。可是法院对于行政强制执行上的监督却是变成了司法手段代为管之,又怎能称之为对行政机关的监督呢。如果称之为执行,那么法院所执行的是案件,就算不是案件,也是经过诉讼程序、审查程序的事件。可是对于行政强制执行本身没有被起诉,却要经过法院来进行司法执行。所以,由于法院的执行,法院的监督职能、执行定位变的模糊。

5.缺乏责任追究机制。如果法院由于人力、物力等不可抗拒原因或是人为忽略拖沓等原因而没能够及时审查行政申请或没能够及时执行,造成了相对人和行政机关合法利益受损;执行了违法的行政申请;执行过程中违法等等这些情况的出现,究竟应该追究谁的责任?法院作为众多法律争议拥有裁决权,如果只一味追究法院的责任,会动摇法院对于法律方面的权威性和公信力。而且对于上述不利情况的出现,行政相对人对于自己合法利益受损如何需求司法救济也无从谈起。

四、对策及解决办法

经过上述分析,法院参与行政强制执行有它的好处。可是随着时间的推移,法院参与行政的弊处也就越来越显露端倪。对于国家行政机关来说,需要权力的回归,需要具有行政权而不是司法权的行政强制执行权与命令决策权的统一,需要依法行政的完整性。对于法院来说,司法监督并不等于司法执行,由于专业技术、法院人力等的限制和法院职能的约束,行政强制执行权也需要移交。

当然,如果行政强制执行权重新归于行政机关,可能会导致行政机关权力过大,侵权现象发生等消极后果。那么,应该如何解决这一问题?本文可以按照不同的标准来划分行政强制执行权的归属。比如以执行标的为标准;以执行根据是否重大为标准;以案件执行难度为标准;以案件是否可诉为标准等等。这样有利于分工明确,更为合理的安排相应专门人员。当然,本着权力本位考虑,应该建立一个行政机关拥有的行政强制执行权为主,法院行政强制执行权为辅的行政强制执行制度。或者,可以设立一个归属于行政机关但又受到法院等法律监督部门制约的专门执行机构来执行强制执行案件。这样,行政强制执行权统归于行政机关行使,但是行使过程中还要受到法院的监督与制约。有利于行政机关自身更好的统筹安排执行权的行使,同时法院本身具有的监督职能也能保证行政机关的依法行政。

法院参与行政强制执行由来已久,其权力的移交必然会是一步步进程化的改革。对于发展中的我国法律来说,行政强制执行权是行政权力中一个颇为重要的权力。行政机制的日益完善,越来越需要行政权力的独立和完整,需要行政强制执行权的回归。

(作者:西北政法大学刑事法学院研究生)

参考文献:

[1]中国行政法学前沿问题报告.中国行政法学精萃.(2002年卷).