农村土地产权改革初探

王玉旭

摘 要 本文从农地所有权的界定和完善等方面,结合党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》来阐述这一问题,希望有助于我国农业的进一步改革和发展。

关键词 农村 土地产权 主体 农地使用

中图分类号:F301.1文献标识码:A

十七届三中全会重申的我国农村改革发展基本目标任务包括:农村经济体制更加健全;国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障。①

土地产权是以土地所有权和使用权为核心的土地财产权利的总和,是土地开发利用、保护、收益以及流转管理的核心内容。包括土地所有权、土地使用权、土地收益权、土地处分权和土地抵押权等。②既然设置有土地产权,就意味着社会上有不同的土地权利主体,可拥有不同的土地权利;不同的土地权利之间必须有明确的界限,否则,权力的行使无法有效地进行,利益也无法实现,更会导致无穷尽的产权纠纷;土地产权交易也无法顺利进地行,土地资源,尤其是耕地资源的保护、利用、配置都无法有效地实现。所以,对土地产权的设置、界定、保护和行使必须建立一系列的规则,使土地产权关系制度化,即建立土地产权制度。任何一个主体,有了确定的土地产权,如耕作权,不仅意味着他有权在他拥有的土地上从事耕作,自由选择有利的农作物生产,而且确定了他应得到的相应的利益即农产品,使其行为有了收益保证或稳定的收益预期。这样,其行为就有利益刺激或激励,就能充分调动主体保护耕地、充分利用耕地的积极性。

一、当前我国农村土地产权中存在的主要问题

(一)我国农村土地所有权的归属规定模糊不清,缺乏有效的法律保护。

长期以来我国农村土地产权主体不清,出现了一些无法回避的问题。我国农村土地归农村集体所有,这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律文件中,都有明确的规定。党的十七届三中全会也重申要健全农村经济体制,但是,在立法上集体的概念界定得还是比较模糊,它到底指的是哪一级?《宪法》中简单被界定为集体所有,在《民法通则》中被界定为乡(镇)村两级,而在《农业法》和《土地管理法》中列为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。大量的调查表明,多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的,甚至农民的土地集体所有权的概念是很淡薄的。

虽说有关法律法规规定土地所有权属于集体所有,但对土地所有进一步明确由谁来行使所有权。在实际操作中,由于集体概念范畴很广,因此,对是集体土地所有权的代表存在分歧。在合作经济发达的地区由地区性的村合作经济组织来代表,在贫穷偏远山区由村民委员会、村民小组来代表。对于乡镇企业和单位占用的集体所有的土地,有的实际上由该企业和单位本身代表,有的由乡镇政府部门代表。③这样,在不同地区,其集体土地的所有权代表不尽相同,必然形成所有权名存实亡,所有权实际上处于虚置真实状态,不仅导致权属纠纷,造成对土地的掠夺式经营,土地投入严重不足,而且还极易发生对集体、对农民的合法权益造成损害。

(二)土地经营权的平均分配,使土地承包责任制成为一种新型的均田制度,这是我国土地承包责任制的问题所在。

家庭联产承包责任制决定了均田承包已成为现阶段中国农村最基本、最普遍的农地经营形式。这种形式一般采取按人口平均分配,按劳动力平均分配和按人口、劳动力各占一定比例分配三种方式,将社区土地平均分配到户。均田承包最基本的目的是满足农户的“公平”要求,形成社区内人人享有土地经营权的格局。这种做法尽管兼顾了最大多数农户的要求,但却导致了土地的零碎化,经营过于分散,管理劳动重复等问题,不利于经营的规模化和生产的集中。党的十七届三中全会明确提出:家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。④

面对土地再分配的压力,一方面农民预期不定,对土地投资尤其是长期投资不足,导致土地产出效率不高;另一方面,为获取最大利益,一部分农民对土地进行掠夺式经营,种地不养地,土地收益不断递减,形成了对家庭承包责任制的侵蚀。⑤针对这一情况,党的十七届三中全会重申,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。但这一会议精神并未见诸于相关法律,没有形成有效的制度化、法治化。⑥

二、解决我国农村土地产权中问题的措施

(一)明确农村土地所有权的主体。

在我国今后的农地制度改革中,自然不能囿于所有权的绝对性,但对所有权的尊重是其他产权制度建立和完善的前提,对农地归属关系的强调和完善仍然具有重要的现实意义。由于历史上遗留下来的问题,导致集体组织之间的地籍关系混乱,土地所有权边界不清。虽然党的十七大和十七届三中全会一再提出要健全农村经济体制,但对具体的主体问题,却并未涉及。因此,完善农村土地所有权制度,需要进一步明确所有权主体、划清集体所有权边界的基础上,建立乡镇、村、村民小组等多层次的公有权制度。

根据我国的实际情况和提高效率的要求,耕地所有权归生产队,应当是最佳选择。其一,在上述“三级所有”体制中的乡镇,因为范围太大,监督、管理费用太高,对村民小组的管理中间又隔着村民委员会,不便于管理。其二,根据近年来的农村调查发现,侵犯农民使用权的常常是行政村(大队)。乡镇和行政村主要以地缘为基础,面对的是成千上万农民,范围太大,相对于农民的个体利益来说太抽象,与农户个体利益比较疏远。若土地归乡镇和行政村所有,不利于调动农民的积极性。其三,从历史和现实两方面考察,村民小组离农民最近,可能是最能反映农民需要的一级组织,把所有权定在村民小组显然也有助于今后所有权向农户身上转移。生产队的集体边界可以说是血缘和地缘相结合,基本上以自然村为界线,范围比较小,与初级社时的规模大体相当,由十几、二十几个农户组成,一般不承担社区福利保障方面的职能,在有集体收入条件下可以对农户进行收入分配,因此与农户个体利益的关系比较接近。生产队作为耕地所有者主体是比较适宜的。⑦其四,耕地归生产队所有,是由耕地本身的特点决定的。合理分解每个农户承包耕地的地块面积、分布和质量是农民最为关心的问题之一。对这些土地的信息,生产队这一级集体最为清楚。耕地是最容易被侵蚀的土地,包括非农占用、土地肥力的掠夺性利用等。生产队一般没有兴办非农产业的功能,也不具有侵占耕地的行政权力,对屏闭形形色色的对耕地的侵占,比较有力量。同时,生产队的范围小,对土地质量变化的监测比较容易。其五,从一些国家和地区的经验中可以借鉴,所有权主体为村民小组是合理的。

(二)完善农地使用过程中的产权关系。

在明确农村土地所有权的主体的基础上,进行农村土地使用中的产权关系。在社会主义市场经济条件下,农地使用权益进一步个别化,农地使用方式日益多样化,因此农地所有权以外的产权制度的建立和完善至关重要。

根据社会主义市场经济发展和农地转流的客观要求,对新出现的或可能出现的经济关系设立新的产权权能,包括借用权、抵押权、承包权、入股权等。⑧

党的十七届三中全会也对这一点提出:加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。为我国农村土地流转提供了政策保障,但仍需要进一步细化和法治化。

(三)完善相邻农地的产权关系。

土地与其他财产不同,相邻土地之间存在着利用他人土地的关系。只有在解决好土地产权问题的基础上,才能很好的解决这一问题。党的十七届三中全会并未对农用地相邻权问题作出说明,但这些问题或权利,却是我们在阐述农村土地产权时不可回避的。⑨

相邻农地之间的产权主要包括以下两个方面。

1.相邻权。相邻权是相毗邻的农地所有者或使用者为行使其所有权或其他产权而要求他人容忍自己的某种有益行为或者制止他人的某种有害行为的权利。从行使权利的角度看,这是一方农地所有权或利用权利扩张到另一方的农地上,而另一方的农地权利受到限制。它的内容主要包括:排斥他人妨害自己行使权利,要求相邻人提供便利的权利。相邻权的类型主要有:第一,因农地利用关系而发生;第二,因水流而发生的;第三,因越界而发生的;第四,因邻地地基动摇或其他危险防范而产生的。⑩我国农地的所有权归社区集体组织,农户拥有使有的权利,因此相邻权的当事人主要是相邻农地使用者之间的产权关系。但是,根据各国惯例,行使相邻有严格的条件限制,即只有在“必需”的情况下才能行使相邻权。

2.地役权。地役权是指所有者或使用者为了增加自己土地(需役地)的利用价值而以一定方法利用分人土地(供役地)的权利。地役权的特征是:地役权可以有偿也可以无偿,由当事人双方协商确定;地役权是为需役地的方便和利益而设立的。地役权与相邻权是有区别的:相邻权是法律对于土地间利用关系的一种最小限度的调节,它无需当事人约定和法律登记便可发挥调节作用;地役权则是这种最小限度外更广泛、更有力的调节,是依当事人协商而产生的,并且必须经过登记才有对抗第三人的法律效力。相邻权要以两宗农地的相邻接为条件,但地役权不完全以此为限。相邻权是由法律直接规定的权利,只要在行使法律规定的权利时,不给他人造成损害,则是无偿的;地役权是通过协商而产生的,因而可以有偿,也可以无偿的。地役权的内容可以概括为“便利”,主要有以下几种类型:一是利用供役地,如通行、排水、汲水、管线通过和种植等;二是从供役地取得天然孳息,如从供役地上取土、采砂石、砍柴、割草和放牧等;三是限制供役地人某种权利的行使,如禁止打坝截水,禁止设置其它障碍物以便通风、采光、眺望等。

相邻权和地役权都是为了一方的便利而对另一方权利的行使进行限制。但是,设立相邻权和地役权是农地资源利用多样性,提高农地利用效率的客观要求。目前,我国在法律上虽有相邻权和地役权的有关规定,但还没有针对农村土地的相邻权和地役权作出专门规定。。虽然我国相邻农地往往属于同一个所有者,但由于农地使用者的多元化和农地利用形式的多样化,由于使用权人的不同,使得农村土地的相邻权和地役权有其不同于一般民事法律关系的特殊性,因而,有必要对它们加以针对性的规定,这样,才能更有利于我国农村土地产权制度的改革和完善。

(作者:河南省政法管理干部学院讲师)

注释:

①中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932_3.htm.

② 顾长云,张浩亮.从农地所有权的视角再思考我国农地产权制度的变革.山东省农业管理干部学院学报,2008,(2).

③宋振湖 黄征学.农村土地产权制度分析.中国发展观察.2007.

④中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932_3.htm.

⑤李小云 于华江 左停.农村法律援助与农民权益保护. 中国农业大学学报,2004,(7).

⑥ 参见.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932_3.htm.

⑦于锦朝. 试论集体土地所有权主体的完善. http://www.chinalawedu.com/news/2005/11/li726149515611111500217936.html.

⑧王环.我国农村土地产权制度存在的问题与改革策略.农村经济问题.2005(7).

⑨参见.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932_3.htm.

⑩刘向阳.进一步完善农村土地产权制度.湖南行政学院学报.2006(4).