农村留守儿童的社会福利问题研究

邹火英

摘 要 随着我国经济的发展和城镇化进程的加快,大量农村人口涌入城市,生活在农村的新弱势群体——留守儿童的现状令人担忧。如何保护留守儿童的合法权益,对和谐社会的构建和社会福利的发展有着重大意义。本文对留守儿童成长中存在的问题进行分析,希望能探索一条保障农村留守儿童福利的道路。

关键词 农村 留守儿童 社会福利

中图分类号:F294.1文献标识码:A

儿童福利是社会福利在特殊群体中的体现,基于社会经济的发展及对建立福利社会的重视,儿童福利特别是弱势儿童群体的福利已受到更多的关注。当前儿童福利的主要内容有母婴保健、计划免疾、儿童的义务教育、建立儿童话动中心等学习场所,司法权益保护等,还有一些针对特殊儿童兴办的收养和服务机构。狭义的儿童福利主要针对无依无靠、无家可归和无生活来源,即“三无”的孤儿、弃婴、残疾儿童及行为有偏差的儿童的收养和照顾上。而在现代社会, 儿童福利的目标应该是面向所有儿童,包括农村留守儿童。随着大量的农村人口进城务工,留守儿童数量也与日俱增,他们主要由祖父母或一些亲戚照料。据中国妇联08年留守儿童调查数据显示,目前,我国进城务工劳动力约1.3 亿人,如安徽、河南、四川等劳务输出大省,每年在外的农民工都在 1000 万人左右。据全国妇联儿童工作部发布的调研报告显示,目前,全国农村留守儿童数量约为5800万人,占到了农村儿童总数的28.29%,其中14周岁以下的农村留守儿童数量为4000多万人。这支规模日益庞大的留守儿童队伍,由于长期缺乏父母的关爱、培育和管理,已成为我国社会转型时期的一个特殊的弱势群体。近年来,很多专家学者从社会、教育、心理、法律等方面给与了关注和研究。本文主要从社会保障的角度分析农村留守儿童社会福利问题,认为应建立以政府为主导,社会、学校、家庭共同参与的保障留守儿童福利的机制,保障农村留守儿童各方面全面健康发展。

一、农村留守儿童成长中面临的问题

农村留守儿童由于缺乏父母的关爱和管理,生活、安全、心理等方面存在不少问题:

(一)一些儿童的基本权利得不到保障。

儿童身心发育不成熟,缺乏分辨和处理一些复杂事物的能力,父母监护的缺位,而临时监护人因年长、精力不够或经济生活等多种原因而导致监管不力,车祸、触电、溺水等意外伤害事故侵害儿童生命健康权的情况时有发生。儿童的基本权利得不到保障的问题应引起社会各届的关注。

(二)教育上的缺失。

留守的少年儿童正处于身心发育的关键时期,因为他们很少接受父母价值观、思想上的引导,缺少父母的关怀和教育,所以容易产生价值观、人生观、思想的偏差,不仅厌学、逃学、部分人甚至走上犯罪道路。长期在外务工的父母,也决不能只顾挣钱,给予孩子好的物质条件而忽视了心理的教育引导。并且要加强与老师、临时监护人的沟通,了解他们的一些行为、想法,特别是要多和孩子对各方面进行交流,让孩子感受到关爱和亲情的温暖,从而燃起学习的激情,拥有积极、乐观的态度。

(三)心理问题。

父母跟孩子长期的分离,必然导致留守儿童情感生活缺失,而临时监护人,老师又缺乏对孩子的心理关怀,不能对他们的担忧、烦恼等进行心理疏导、排解,从而导致他们情绪消极,不愿甚至害怕与别人交流,缺乏归宿感与安全感,并且有些还表现出脾气暴躁、焦虑、内向、多疑等特征。因此父母应承担监护的法定责任,平常要尽可能多地与孩子联系,比如利用节假日回家看望孩子,在孩子行为异常时,要及时与孩子、老师、临时监护人沟通,解决孩子心里的忧虑,避免越轨行为的发生。

二、从社会福利的角度分析农村留守儿童问题

(一)我国实行的是城乡二元社会结构,与之相应的形成了二元社会保障制度。

留守儿童群体是父母长期在外打工,没有履行监护责任而使儿童不能健康的成长而产生的,所以说父母监护缺位是这一群体产生的直接原因。而我国实行城乡二元社会结构,则是这一群体产生的根本原因,严格的户籍制度、高昂的借读费及学校的容量不足,在某种程度上限制了农民工子女进城就学,这是由特定历史时期所造成的,因此应当由政府而不是农民工承担代价,统筹城乡的发展,使留守儿童群体和城市儿童享受同等待遇,是科学发展应有之意。留守儿童问题的真正解决需要政府推出有利于留守儿童成长和发展的政策:打破城乡二元社会体制,取消户籍制度的限制,并且拆除就业、教育、医疗、住房等各项壁垒,为农民工子女进城就学提供良好的条件,使留守儿童与城市少年儿童享有平等的受教育的权利,能够生活在父母身边,享受儿童福利。同时大力发展经济,特别是在政策上要向农村倾斜,发展农村产业化、城镇工业园,缩小城乡差距,加大对农村剩余劳动力的吸纳能力,从而减少儿童家庭缺失问题,同时必须加快农民城市化的进程,使留守儿童不再留守。

(二)儿童福利制度不完善。

狭义的儿童福利是政府为特殊儿童及其家庭所提供的各种补偿性服务, 其功能倾向于救助、矫正和补偿,是一种消极性的儿童福利;广义的儿童福利针对的对象是全体儿童,具有普遍性、发展性和社会性的特点,是一种积极的制度性福利。①广义的儿童福利应该成为我国儿童福利政策的取向,不应因他们的身份、户籍不同而适应不同的福利政策。可目前,我国儿童福利实行的是补缺性福利制度,大部分正常儿童享受不到应有的福利待遇,而且存在政策分散,覆盖面窄、各地区、城乡的福利水平差异很大,儿童的心理、精神需求没有得到满足等一些问题。比如20%的城市特殊儿童的福利支出能占全国儿童福利支出的95%以上①。

我国目前还没有一部专门针对儿童福利的立法,福利工作的开展主要是依据法规、政策等;一些农村、边缘地区教学条件差、失学现象还存在;医疗机构少,设备差,儿童疾病率较高等。特别是对留守儿童,由于政府没有及时实行必要的干预,使之容易产生心理、人格不健全问题。因此在加强农村社会保障制度建设中,要考虑农村留守儿童的特殊性,在与所有儿童享受同等待遇的同时给予特殊照顾,从而促进留守儿童快乐的成长。

(三)非正式组织发展不健全,没有形成多元福利供给主体。

现行的儿童福利政策主要是政府主导,个人、企业、慈善机构、宗教组织等非正式组织的力量没有被充分调动起来,一方面是因为政府没有对这些力量进行规范与引导,没有形成畅通的多元参与渠道,而最主要是因为我国非正式组织发展不完善。在解决留守儿童的问题上,老师作用重大,可工作量大,又不专业,因此效果不好。临时监护人认识不够,一般也只关注生活。而非正式组织中的社会工作者具有专业素养,注重从心理、情感角度引导孩子表达内心感受,弥补父母不在身边的缺陷。因此在发展儿童福利事业时,尤其是对留守儿童,政府应广泛动员社会力量参与,并采取税收优惠等一系列鼓励非正式组织成立的政策,形成多元福利供给主体,使留守儿童享受社会各界的关爱。

三、农村留守儿童社会福利保障对策

(一)大力发展农村托幼事业,建立有利于留守儿童成长的福利机构。

1.发展农村托幼事业。农村留守儿童的现象将长期存在,尤其在一些落后的农村地区,学前留守儿童不仅不能享受到母爱,甚至连幼儿园或托儿所都有可能没得上,在思想意识的初步形成阶段,缺乏父母正确的引导和教育,在起点上就落后了,而且对价值观、人格的形成都有不利影响。我国在建设社会主义新农村过程中,可以考虑在每个行政村或人口较多的自然村,办托儿所或幼儿园,这对儿童成长的影响是不言而喻的。另一方面,从现代社会保障的角度来说,国家也有责任提高儿童特别是弱势儿童社会福利水平,改善他们的生活或心理状况。

发展农村托幼事业,要从农村经济发展状况和留守儿童的实际需要出发。在以政府投入为主的同时,要鼓励各社会团体、慈善组织和一些知名人士参与到农村托幼事业,从而拓宽资金来源渠道,保证资金及时到位。留守儿童的生活条件通常不怎么好,因此可以考虑通过实行免费或部分免费等优惠形式来鼓励其入托入园。至于保育员或幼儿教师,应鼓励和培训一些比较有责任心和时间的知识分子像小学老师、退休的教师、老干部或一些志愿者。

2.建立留守儿童服务中心。以行政村为单位,在村委会下建立非赢利性的留守儿童服务中心,广泛动员社会力量,为留守儿童建立一个温馨的家庭,保障他们的合法权益②。中心的主要设施有体育器材、图书、电视、电脑等。留守儿童可以在放学后或周末在那玩耍或学习,有老师辅导,也开通了“亲情连线”免费电话,加强父母与孩子的沟通。而运作经费主要来源于公共财政拨款,社会捐助、留守家庭缴纳的少量费用作补充。社会工作者作为服务中心的指导者和组织者,广泛招纳志愿者,充分利用留守儿童内部的自助式资源,为留守儿童提供帮困助学、卫生保健、疾病防治、心理咨询等方面的服务,养成学习辅导、兴趣培养、关爱谈心等制度,同时要保持与学校、家庭沟通,帮助留守儿童成为没有性格缺陷、全面发展的人。

(二)加大对留守儿童的法律保护力度。

首先,修改和完善《未成年人保护法》,真正落实新《义务教育法》。《未成年人保护法》在家庭、学校、社会和司法保护等各部分内容中,应进一步明确各主体的法律责任,以防未成年人保护工作中出现空白现象。目前对进城务工的农民工子女而言,很难改变其留守状态。一方面是因为农民工的经济状况在短期不会有根本的好转,另一方面,农民工子女在城市就学问题依然存在。因此,在新《义务教育法》实施过程中,政府要确保教育投资充分,坚持公民“平等受教育机会”原则。其次,严格贯彻落实《未成年人保护法》,建立未成年人监护人委托制度。父母未能很好履行对未成年子女监护责任的应进行教育并责令其改正。严重不合格的父母可以剥夺其监护资格,这一做法我国应该借鉴国外的有效经验。在监护人父母将子女委托他人照管方面,我国《未成年人保护法》中应加入“未成年人监护人委托制度”,明确受委托监护人的职责,落实留守儿童监护主体,并落实其教育和管理责任,从法律上保障农村留守儿童的权益③。

(三)广泛动员社会力量,形成多元福利供给主体。

美国波士顿的科恩通讯公司在1997年做了一项调查,调查发现当两种产品或服务有同样竞争力的时候,公司的公益成绩,影响消费者的购买意愿和行为选择。企业参与社会公益、慈善活动,有利于提高企业的品牌,因此可以广泛动员企业为关爱留守儿童捐款捐物捐时。同时利用报纸、电视、网络等各种媒介,广泛宣传先进事迹,表彰一批优秀的“留守儿童”和志愿者,有利于营造关心留守儿童的氛围,促进留守儿童的全面发展。而且政府应积极鼓励、引导非政府组织的成立、发展,发挥该组织的社会福利作用,形成多元福利供给主体,提高留守儿童的福利水平。

四、结语

农村留守儿童问题引起政府和社会各界的关注,已成为不容忽视的社会问题,因此应当建立以政府为主导,动员社会、学校、家庭共同参与来维护留守儿童的合法权益,提高他们的福利水平,同时积极推进相关法律、政策的制定、出台和实施,使留守儿童的工作有法可依,对留守儿童的健康全面发展起到积极的推动作用。

(作者:南昌大学09级社会保障专业研究生)

注释:

①张世峰.关于完善我国儿童福利体系的若干思考.社会福利,2006.(11).

②刘美玲、李忠伟.社会工作对留守儿童成长问题介入的模式探索——在农村建立留守儿童服务中心.成都信息工程学院学报,2007.(8).

③袁峰、崔春.农村留守儿童权利保障初探.法制与社会.2008(12).