社会保障模式—思考与构建

陈永生

摘 要 社会保障是社会文明和国家发展的重要标志,目前我国正处于经济危机时期,推行社会保障改革,对于改善民生,提高社会成员的心理安全预期、扩大内需、驱动经济复苏和构建和谐社会具有标志性的意义。但社会保障模式的选择和构建,关系到社会保障的发展。本文分析了普惠型社会保障模式在我国的不可行性,进而在此基础上提出构建新型社会保障模式的几点思考。

关键词 社会保障模式 补缺型社会保障 普惠型社会保障

中图分类号:F840.61文献标识码:A

一、问题的提出及社会保障模式的路径选择

社会保障模式是对不同社会保障的内在基本规定性及主要运行原则的理论概括,它反映了一国在某一历史时期社会保障制度的战略方向①,在实行社会保障制度的过程中具有指导和借鉴作用。

社会保障模式划分的依据和标准各不相同,按资金筹集方式划分为保险型社会保障制度模式、全民福利社会保障制度模式、个人储蓄型社会保障模式、国家单位型社会保障模式;按照保障对象范围划分为普惠型社会保障模式和补缺型社会保障模式;按劳动力的“非商品化”和福利的“分层化”程度的强弱划分为自由主义体制、保守主义体制、社会民主主义体制模式。本文出于研究目的的需要,从社会政策保障对象范围视角将社会保障模式划分为补缺型社会保障模式和普惠型社会保障模式。

(一)补缺型社会保障模式。

补缺型社会保障模式也被称为剩余型社会保障,是指当家庭和市场机制瘫痪时, 国家为社会无法自助者提供暂时性和救济性的救助。补缺型社会保障能够起到支持和防止意外的作用,是把市场和家庭看作满足个人需求的主要制度结构,只有在市场和家庭都不能满足个人的最基本需求时,社会政策才介入其中,而且也只是提供暂时的帮助,政府扮演的角色是边缘性的。

(二)普惠型社会保障模式。

普惠型社会保障模式是指为全体公民提供的保障,是一种制度化的常态性社会制度,是社会制度结构中常规化、永久性的重要组成部分,保障对象扩展到社会的全体公民,从而实现了由选择型保障到普惠型保障的转变,但也存在由于社会保障支出较高而产生福利依赖等一系列问题。

目前我国社会保障模式补缺型和普惠型二者并存,城市人员享受覆盖保障全面的普惠型社会福利,农村老弱病残人员享受低水平的补缺型社会救济。碎片化的城乡二元分割导致广大农民被排除在体制外,这既对为社会进步作出重大牺牲的农村、农民既是一种巨大的不公平,又不利于和谐社会的构建,因此选择一种植根于我国国情的、中国特色的社会保障模式尤为重要。

二、普惠型社会保障模式的不可行性

在我国,一直存在补缺型和普惠型社会保障模式的争论,选择何种模式,归根结底取决于经济、社会的发展水平,而与社会意识形态无关,目前有学者提出建立普惠型社会保障,构建福利社会,笔者认为应谨慎对待。本文主张实行补缺型反对普惠型的社会保障模式,理由有下:

(一)政治因素。

从政治因素来说,城乡二元分割和户籍严格限制人为的使社会保障资源分隔开来,国家为城市成员提供了几乎涵盖全部的社会保障需求,导致相当一部分人不劳动,躺在国家社会保障上享清福。而对于相对多数的弱势群体却仅仅满足他们最低的生活需要,社会保障制度碎片化现象严重。造成这种现象的主要原因并不绝对是城乡二元发展的失衡和户籍政策的分割,很大程度上与国家的计划模式及推行农村反哺城市的战略有关,当时一切优先满足、发展城市,显然这是一种不公平,也是社会保障资源的浪费,这显然不利于社会安定和和谐社会的构建。但这种二元分割的城乡结构在相当长的一定时期不可能有根本性的改变,实行普惠型的社会保障,只是暂时给予他们在隐形的机会和起点上的平等,但在将来的发展中不平等的偏差很难控制,难以保证结果的平等,甚至这种所谓的“平等”可能带来更大的不公平,城市反哺农村,并不是城市对农村的恩惠,对于农村只是一种迟到的补偿。

(二)经济因素。

首先,经济发展水平是制约社会保障模式的关键,决定着社会保障模式的规模、结构和社会化程度。虽然改革开放以来我国经济有较大程度的提升,但是生产力仍然不足够发达,目前经济发展水平尚不足以同等覆盖全体国民,不可能复制西方国家高福利保障的模式,况且城乡之间、地区之间的经济水平发展不平衡,而且差距还在持续明显拉大,不仅体现在收入差距上,也体现在人口结构之间。这就使得实行普惠型保障模式全面、公平、公正的覆盖全体社会成员成为不可能。

其次,有利于避免社会保障能上不能下的刚性发展。边沁认为人类具有“避苦求乐”的天性,马尔萨斯在《人口原理》中指出“如果一个男人想自己病了,妻子儿女可以靠救济为生,那他便忍不住去酒馆喝酒,当他知道发生这种意外,妻子儿女将饿死或乞讨,那他将不会这样做”②,高保障无疑会使得社会成员出现福利依赖。社会保障“能上不能下”的刚性比较突出,由于全面、全民的社会保障加之其刚性发展,这对于国民经济的持续健康快速发展是极为不利的。

第三,普惠型社会保障模式资源配置效率不高。从帕雷托资源最优配置的经济角度来来说,普惠型社会保障模式保障对象虽然面向全体公民,但同一种社会保障带给穷人和带给富人的效用是完全不同的,况且社会成员的需求具有个性难以统一化,容易造成社会保障资源的闲置和浪费,从长远来说对于国民经济的发展是不利的,而补缺型的社会保障则可以因人而异的提供社会保障,如区分城乡不同需求提供保障,具有较高的效率。

(三)社会文化因素。

第一,土地政策的制约。费孝通先生在《乡土中国》一书中曾指出乡土性的中国社会导致农民离不开土地,农民靠土地获得保障,保障水平长期停留在较低层次。加之目前土地政策的流转放活,逐渐剥离了农民和土地的关系,使得农民“直接”转为无地的城市人,却无法享有城市居民的社会保障;第二,文化因素的制约。社会保障模式也受制于思想文化的制约,我国儒家历史文化根深蒂固,几千年传统的养儿防老仍然具有很大的生存空间,尤其实在广大的农村地区,家庭仍起主要的支柱功能,普惠型社会保障并不能保障到农村,农村也很难复制城市的社会养老之路;第三,人口因素制约。我国老年人口数量大,老龄化速度快,人口老龄化具有不同于发达国家的特点,是在经济发展水平不高的前提下进入老龄化社会,属于典型的“未富先老”,且人均预期寿命不断延长,这给推行撒胡椒面式的普惠型社会保障带来了严重挑战。

三、我国社会保障模式的构建

(一)责任主体。

亚当·斯密提出政府的义务之一在于尽可能地保护社会成员,使其免收侵犯,可以说政府存在的目的是为了社会成员的幸福,对于社会保障模式的构建,无疑政府是绝对的责任主体。从宏观层次来说,政府是社会制度制定者和宏观政策执行者,政府责任主要体现在制度的设计、模式的构建、理念的提升;从微观层次而言,政府又是社会资源的监督者和市场资源的调配者,社会保障资金的分配、法律责任的监管等。强调政府的主导责任,并不意味着政府完全包办,社会保障的各个子系统政府的责任程度不一。对于陷入生存危机、濒临生存边缘的社会弱势群体的社会救助,政府理应承担全部责任;同样对于关系全民福祉的社会福利以及社会优抚,政府也应承担主要责任;而对于社会保险,政府、社会、个人合理分担责任。政府责任应实现有限和无限的统一,只有明晰政府的主导责任,才能有效激发其他责任方的积极性,才能更好地实现社会公平。

(二)资金来源。

资金是社会保障的题中之义,没有资金作为后盾,一切都是空谈。社会保障属于全国性的优效公共物品,社会保障的资金支出自然要由政府财政承担责任。由于历史计划经济体制的原因,我国初期的社会保障属于大包大揽的完全福利性质的,公共财政对社会保障的投入缺乏制度性、持久性的安排,加之经济水平较低,公共财政投入规模体量较小,社会保障的保障水平不高,且内容较为单一。而目前我国的社会保障支出占GDP的比例也较小,2006年全口径的社会保障支出为1.1万亿,这个仅占GDP的5.2%[3],这个比例远远低于一般国家的10%,从这个角度来说,我们的政府需要承担起来更多的财政责任,而不是把责任转嫁给个人、社会。国家财政加大对社会保障投入的同时,要开辟新的资金增长点,如发行社会保障彩票、鼓励社会捐赠等。同时考虑到社会保障的刚性发展规律,对社会保障的投入要结合国情,循序渐进的适度增长,步子不宜跨的过大。

(三)筹资模式。

社会保障的筹资模式主要有现收现付制(近期横向收付平衡原则为指导)、完全积累制(远期纵向收付平衡原则为指导)、部分积累制(近期横向收付平衡原则与远期纵向收付平衡原则相结合作为指导)。三者各有其适用性,至于具体针对我国老龄化现状,如果继续采用现收现付的筹资方式,有可能使社会保障费用陷入收支难以平衡的困境,即使强制达到了收支平衡,要么是以牺牲社会成员保障需要为代价,要么是以沉重的税负为代价。这都不利于政治、经济、社会、文化的健康、和谐发展。而完全积累制意味着要筹集大量的资金,随着经济的发展和社会的进步,发生通货膨胀是必然的,这就会造成资金的贬值。而部分积累制,具有较灵活的机动性,能够保持相对的稳定,所以选择部分积累制,恰好规避了现收现付和完全积累的缺陷,发扬了二者的优点,保证社会保障基金的安全和保值增值。

四、结论

世界上并不存在被公认的最佳社会保障模式,只有致力于本国特色、植根于国情民情的社会保障模式才是最有效的。在选择社会保障模式时,不能为了单纯地追求所谓意识形态上的吻合而不考虑本国的经济发展状况和社会保障的基础情况,理性的社会保障模式,必须是既遵守社会保障发展的内在规律,又尊重本国国情实际的制度模式。我们主张补缺型的社会保障模式并不是放弃对普惠型社会保障的追求,只是在当前经济发展情形下不适宜构建普惠型社会保障模式,补缺型社会保障模式更加有利于经济的持续发展。

(作者:南京大学公共管理学院,南京大学组织文化研究所硕士研究生 研究方向:人力资源和社会保障)

注释:

①任保平.中国社会保障模式的选择与构建.学术论坛,1998年第1期,第44页.

②马尔萨斯.人口原理.商务印书馆,1996年版,第35页.

③此处的全口径社会保障支出包括财政性社会保障支出、社会保险基金支出、福利服务支出、补充保障支出四种主要指标,数据根据2006年中国统计年鉴测算.

参考文献:

[1]余松林. 非经济因素对中国农村社会保障影响及其解决的对策探析.西北工业大学学报(社会科学版),2007年第1期.

[2]宋其越.我国社会保障筹资模式选择.财政研究,2006年第5期.

[3]徐志箴.建立覆盖城乡居民社会保障体系的制度研究. 福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2007年第6期.

[4]郑秉文.建立社会保障“长效机制"的思考—国际比较的角度.管理世界,2005年第1O期.

[5]吴殊.现代社会保障制度模式的比较研究及启示.重庆工商大学学报,2004年第9期.

[6]郑功成.中国社会保障30年.人民出版社,2008年版.

[7]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究.商务印书馆,2001年版.