实施“省直管县”体制的必要性探析

张占斌

摘要连续6年的中央一号文件都是以“三农”问题为主题。今年的中央一号文件中，明确提出要稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。一号文件之所以将扩权强县和省直管县摆在突出位置，是由于“四个需要”决定的。

关键词扩权强县省直管县

2005年，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县的试点。”2006年中央一号文件也提出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”管理方式的改革。党的十七大以来，在进一步推进改革发展的新形势下，党中央和国务院明确提出，继续推进省直接管理县(市)的体制改革。在2008年8月《关于地方政府机构改革的意见》中，党中央和国务院提出，要继续推进省直接管理县(市)的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直管理县(市)的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。在同年10月召开的党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，这些重要思想又得到进一步阐发和肯定，并强调优先将农业大县纳入改革范围。在今年出台的中央一号文件中，明确提出要稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。之所以将扩权强县和省直管县摆在突出位置，这是由于“四个需要”决定的。

提升县域经济重要地位和改变资源配置方式的需要

县域经济是统筹城乡经济社会发展的基本单元，是国民经济的重要基础。它处在城镇经济与农村经济的结合部、工业经济与农业经济的交汇点、宏观经济与微观经济的衔接点。可以说，县域经济的发展程度如何，直接决定中国和谐社会和全面小康社会建设进程。中央领导集体把发展壮大县域经济摆在国家经济社会发展的战略层面，体现了时代发展的需求，具有重大的现实意义。发展县域经济，需要把构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，需要统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，为整个经济社会发展增添新的活力。这样，就提出了“扩权强县”和“省直管县”，改变公共资源配置方式的大问题。今年的中央一号文件，再次强调要推进省直接管理县(市)财政体制改革，并要求将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围，这些极其重要的指导思想，为县域经济发展和地方政府改革创新开拓了政策空间和实践空间。

加快统筹城乡发展和建设社会主义新农村的需要

统筹城乡发展是全面建设小康社会和加快推进现代化进程的必然选择，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是构建和谐社会的重要基础，也是新时期、新阶段解决“三农”问题的根本途径。长期以来，城乡二元结构严重限制和制约了农村自身的发展，产生了城乡不协调、不和谐发展的局面。国务院副总理回良玉归纳提出了城乡在居民收入和消费水平、社会事业发展、基础设施和面貌、财政支出、金融信贷、投资方面存在着“六个巨大反差”。究竟是什么原因造成农村经济发展缓慢和农民长期贫困呢?有专家认为是中国农村公共财政制度的缺陷导致的资源配置不合理，有学者认为“是上层建筑已超出了地方经济承载力”，我认为都是有道理的，更赞成把这些意见综合到一起，如此才能更好的说明问题。为了解决城乡差距拉大、“三农”问题严重、县乡财政信贷困难、社会事业落后等问题，近年中央对“三农”工作做出了新的战略部署：一是提出了“重中之重”的基本要求；二是明确了“统筹城乡”的基本方略；三是作出了我国总体上已经到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断。四是制定了“多予少取防活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针；五是确立了建设社会主义新农村的重大历史任务。从2004-2009年连续出台了六个关于“三农”问题的中央一号文件，把“三农”问题摆上了极其显著的位置。社会思潮影响公共资源的配置方式，进入统筹城乡发展新阶段的中国需要“公共资源配置权下移”和“公共服务统筹权上移”，真正为农民带来实惠。因此，“扩权强县”和“省直管县”的改革创新应当是题中应有之意。

解决县乡两级政府财政困难和维护农村社会稳定的需要

20世纪90年代的分税制改革，初步理顺了中央政府与省、自治区和直辖市之间的财政分配关系。但是，如何建立省以下规范的分税制财政体制，还没有形成一个相对成熟、完善的管理模式，许多地区依然依靠非制度化的方式进行财政资金在省内各级财政主体间的分配、转移和使用。从20世纪90年代后期开始，我国基层政府县乡两级财政困难的呼声越来越多，越来越强烈。民间流传着“中央财政喜气洋洋，省级财政蒸蒸日上，地市财政勉勉强强，县级财政苦爹喊娘，乡级财政名存实亡”这样的顺口溜。据统计，全国大约有一半左右的县乡财政是赤字财政。2003年，根据国家审计署署长李金华的报告和学者的估算，全国县乡两级债务规模超过1万亿以上。造成这种现象的主要原因，首先是县乡政府的财权与事权不匹配。各级政府之间事权层层下放，财权层层上收，县乡财政的财政支出责任不断增加，包括义务教育、公共卫生、社会保障、支农投入等支出大都由基层财政负担，目前超过80％的义务教育支出、55％-60％的公共卫生支出都由县乡财政负担。另一方面，从财权来看，县乡基层政府没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，因此可掌控的收入非常有限。而过多的政府和财政级次，既增加了提供公共产品和服务的成本，也影响其运行效率。另外的影响因素是转移支付的形式很多，其中用于均等化的一般性转移支付总量偏小，而占比重较大的专项补助又很不规范，人为操作因素较大，起不到均衡地区间政府财力差距的作用。

可见，基层财政困难问题本质上不是一个技术性问题，而是一个制度创新问题。目前，我国五级政府层级致使“管理链”过长，其结果是中央对地方的两个最主要行政管理手段公共政策和财政转移支付常常难以正常落实，常常过滤的结果是形成所谓的“漏斗效应”，致使中央政府的政策越是到基层政府就越是走样，财政转移支付也经常不能准确到位。要真正解决县乡两级政府财政困难和维护农村社会稳定，就需要改变资源配置方式，其中比较重要的问题是要改变我国目前的政府间财政关系，调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。

强化政府公共服务职能和探索公共服务管理创新的需要

改革开放后，我国在公共服务建设方面有了很大的进步。但由于历史欠账太多，与人民群众日益增长的社会公共需求相比，与国际上公共服务水平较高的其他国家

相比，我国政府的公共服务职能还比较薄弱，政府公共服务不到位的问题仍很突出。由于县乡政府负债严重，提供的公共产品和服务更是严重不足，甚至无力提供农村最基本的公共服务。这种现象，需要尽快改变。同时，我们也看到，公共组织和公共管理体制的创新是世界政府管理的发展大势，西方国家公共管理层面的改革经验，我们也要重视。近些年来，扁平化政府组织结构已成为世界各国行政改革的趋势，公共组织的改革和创新颇有新意，也有较好的实践。许多国家积极进行了行政革新，被称为“政府再造运动”，美国学者甚至还提出用企业精神改造政府的政策思路。我国政府职能转变还不能适应发展的需要，其中，管理层级过多就是经常被社会各界批评的重点问题，政府扁平化改革应当成为行政改革探索的方向。目前我国行政管理层次之多为世界之最。如政府层级减少，最大的好处可以从根本上遏制公共政策执行过程中的“漏斗效应”，从而减少中央政策的扭曲和变形，保证中央政策和资金到位。

权威部门调查表明，目前阻碍县域经济发展问题是县级政府权力小、财力弱、负担重，缺乏经济发展的自主权和积极性。同时，由于管理层次过多，导致运行效率降低，行政成本加大。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制，推动扩权县(市)抓住机遇，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县(市)，促进城乡经济和区域经济协调发展，具有重要意义。由于这项改革在我国地方政府的中间层面展开，具有上下联动和相互影响的效应，行政意义、经济意义和社会意义都将历久弥深，值得期待和观察。

资料链接“省直管县”试点情况介绍

安徽省作为试点省份，通过5年探索，至2007年，全省61个县(市)财政总收入增长34.4％，增幅高出全省增幅近8个百分点。而随着一般性转移支付和专项转移支付直接到县，提高了县级财政分配使用效率，市一级“上截省、下拿县”资金等突出问题得到有效解决。

同时，安徽扩权强县试点的成效也很明显。扩权强县试点县与省直部门的直接“对接”，减少了管理层次，提高了办事效率。同时，“扩权强县试点县”成了一张极具影响力的名片，招商引资吸引力大大增强。广德成为试点县后，外来投资明显增加，2007年全县实际到位省外资金32亿元、外资2964万美元，分别居安徽第一位和第八位。而且，试点县经济社会发展明显提速。2007年，全省12个试点县生产总值增长15.6％，比全部县域高0.8个百分点；利用外商投资2亿美元，增长2.5倍，比全部县域高99.4个百分点。