我国反垄断执法机构设立问题研究

牛玉然

摘要反垄断法这部被称之为“经济宪法”的出台,体现着中国处于转型期推进经济民主的进程,破除区域壁垒的努力和维护公平正义、谋求民众福利的愿望和诉求。如何妥善平衡处置这些利益关系,确立执法主体,考验着立法者的智慧。

关键词反垄断法 执法机构 职能分配 组织体系

中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-203-01

十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了反垄断法,将于今年8月1日起施行。围绕《反垄断法》目前最大的争议是由什么机构来承担反垄断执法这一关键职能。如果按照目前的制度设计,将来可能是分散式的执法机构,但是从中国的实际来看,执法机构集中似乎更符合国情。而今后中国反垄断执法机构显然也会面临类似的诉讼,因此反垄断执法机构组织体系和具体职能权限的确立更具有其必要性和紧迫性。下文就将针对我国目前反垄断执法机构设置的相关问题和争议进行分析,并借鉴国外模式和经验,提出建设性意见。

一、反垄断职能机构现状分析

我国目前反垄断执法所面临的最大问题就是缺乏独立的和权威的反垄断执法机关。反垄断法的任务不仅是要向大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为作斗争,而且还要同政府滥用行政权力限制竞争的行为作斗争,这就要求执法机关具有独立性和权威性。

(一) 对我国现行反垄断职能格局的反思

依据现行立法,我国目前对涉及垄断和限制竞争的行为形成了以工商管理部门为主,其他管理部门为辅的反垄断执法格局。这种格局的产生有一定的历史原因,但却导致了一系列问题:首先,我国目前的反垄断执法机构是各级工商行政管理部门的公平交易局以及各行业主管部门,具有行政性和依附性等特点,欠缺必要的权威性和独立性,难以保证真正的独立执法;其次,现有的政府主管机构一般都是负责微观市场管理和执法的机构,在打击不正当竞争、维护正常竞争秩序方面虽有较为丰富的经验,但执法人员素质参差不齐,难以胜任繁重而复杂的反垄断执法任务;再次,多头执法的格局易导致执法的混乱,各部门职责不一,难免出现基于不同的政策考量在相同的行为上却出现多种不同的执法结果。

(二)多元格局下的部门职能争议

基于对目前执法格局不如意的反思和反垄断执法机构在反垄断执法中的关键地位,围绕该机构的合理设置问题,从学界到实务界都存在较大的争议。目前学界在反垄断执法方面应建立具有较强独立性的反垄断执法机构上已基本达成共识,然而具体构思却大相径庭:一些学者从现有框架出发,认为工商机关多年的执法工作锻炼了队伍,积累了丰富的执法经验,无论从素质还是从执法力量上都为该机构设置做了充分准备,故应尊重现状由其担任该角色。有学者基于调和各部门间对执法权力的“追捧”,提出相对集中执法模式。也有学者从我国目前仍缺少对行政权力制约的现状分析认为“反垄断职能分散更符合现实需要,我国反垄断执法机构还应当是多机构并存,而且多机构的设立在化解政治矛盾的同时,也能使反垄断法的通过、反垄断执法机构的设立在立法上减少障碍”。甚至有学者主张我国反垄断的具体执行机关应是各级人民检察院和各级人民法院。

二、各国反垄断机构设置比较研究

(一)机构的设置

有的国家由一个机关作为反垄断执法机构,有的国家则实行双轨执法制度,由两个或者两个以上的机关作为反垄断执法机构。这两种体制各有所长,单一的反垄断执法机构便于反垄断权力集中,处理问题程序简便,效果迅速,而设置多个反垄断执法机构便于扩大反垄断执法的活动范围和权限,加强反垄断执法力度。

(二)专门机构的性质及隶属关系

有的国家的反垄断执法机构具有准司法性,它们分别隶属于总统和内阁总理大臣,皆独立从事反垄断法的执行活动,与一般行政机关在组成上有区别, 均属委员会式。有的国家则以纯行政机关作为反垄断执法机构,这是欧洲多数国家所采取的体制。

(三)国外反垄断执法机构的共性

各国的反垄断机构虽然有这样那样的差异,但是他们都具有一个共同的特点,既具有高度的专业性、广泛的职权和超脱的地位。

1.专家执法

由于反垄断执法专业性较强,过程错综复杂,对组成人员的选任规定相当严格。其委员组成一般均为经济、商业管理、法律的专家组成,且由总统、议会或总理同意并任命。

2.职权广泛

各国一般赋予该机构广泛的权力,以保障社会经济的公平竞争。具体涉及有调查处理权、搜查扣押权、处罚权等。

3.地位独立

由于反垄断执法机构在执法过程中面对的常常是财力雄厚的大企业,如果反垄断执法机构不具有独立性,就很难发挥其作用。因此,各国反垄断法都赋予反垄断执法机构独立的地位,注重对具体的执法手段作出强有力的规定,加强执法机关执法的权威性。

国外设置强有力的反垄断执法机构为发展市场经济、维系和促进公平合理的竞争秩序发挥了极其重要的作用,这对于我国建立健全竞争执法机制,设置专门的反垄断执法机构有着极其深刻的启示。

三、完善我国反垄断立法的思考

(一)反垄断执法机构的组织体系方面

为了保证反垄断执法机构的独立性,即不受地方政府的干预,能更有效的规制行政性垄断。执法机构可以参照中国人民银行的做法,设中央和地方两级执法机构。地方执法机构不按已有的行政区划设置,而将现有的省级行政区域划分为几个大区。在此基础上,每一大区设一跨省的地方反垄断执法机关。其人员任免由中央反垄断执法机构统一掌握,而中央反垄断执法机构的人员由国务院提名,再由全国人大或人大常委决定。

(二)反垄断执法机构的的职权方面。

反垄断执法机构除拥有调查检察权、审核批准权、行政处罚权、提供咨询权、行政裁决权、规章制定权外,还应拥有两项重要的职权,即参与决策权和建议权, 这两项职权的设置是针对目前行政性垄断的形态是由抽象行政行为所表现出来的地区封锁和部门分割,以使反垄断执法机构能对抽象行政性垄断进行控制。

注释:

王晓晔.反垄断法与市场经济.法律出版社.1998年版.

周汉华.反垄断执法模式的思考.经济观察报.2005(3).

李剑.试论我国反垄断执行机构建立的可行性.现代法学.2004(1).

张瑞萍.对我国反垄断立法的思考.甘肃政法成人教育学院学报.2006(4).