我国农村最低生活保障法律制度的立法价值选择

张 静

摘要当今中国农村社会保障法律制度建设的严重滞后,已成为我国社会保障制度建设的薄弱环节,严重阻碍了农业经济的发展和农村社会的进步,因此从法理的视角对我国农村最低生活保障法律制度的立法价值选择进行分析,以期对我国制定农村最低生活保障法律制度提供一定的参考就成为必要。

关键词农村 最低生活保障 立法价值

中图分类号:D920.0 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-267-02

所谓立法价值是指通常不是指立法作用或立法的有用性,而是指立法主体的需要与立法对象(法律所要调整的对象)间的相互关系,表现为立法主体通过立法活动所要追求实现的道德准则和利益。立法价值所强调的是利益与正义(公平)的统一,用正义原则来处理各种利益矛盾关系。立法不是为了利益而分配利益,而是为了实现正义而分配利益,是以正义为尺度来分配、评价利益的分配。因此,立法者在设计、考虑不同利益的倾斜或平衡时,必须符合公平(正义)的价值要求。

最低生活保障法律制度的基本理念,即该法律制度设计的本质出发点和追求目标。我国农村最低生活保障法律制度就是在生存权理念、实质公平、社会连带和市场机制缺陷弥补等文明理念的催化下生成并成长的,该制度的本质内核和追求目标正是深深根植于对人的尊重、关爱和对社会公平的追求等深层次的价值选择上,以生存权保障、实质公平、社会连带和市场机制缺陷的弥补为我国农村最低生活保障法律制度的立论基础和逻辑原点。

一、生存权保障

(一)最低生活保障权是社会保障权的重要组成部分,是基本权利

社会保障权是公民的一项基本权利,是社会权利的一种。比较各种社会保障权的概念,可以发现基本上都包含了这么几个方面:第一,社会保障权的主体是公民;第二,社会保障权的核心就是获得物质帮助,第三,社会保障权的目的是维持生活的需要。

就我国而言,在权利体系中,社会保障权应属于最基本的权利和人权,每一个中国公民最基本的物质需求能否得到满足直接关系到宪法、法律规定的一系列的政治权利和其他权利的实现。就社会保障制度之构成的最低生活保障制度而言,其最重要的法理念亦为生存权保障思想。这个在我国宪法规定中可以得到充分印证。比如2004年《宪法修正案》第33条中增加的第三款之规定:“国家尊重和保障人权。”人权保障条款的入宪为公民基本权利体系保持开放性和包容性提供了宪法依据和制度保障。同时,《宪法》第45条还规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展公民为享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”2004年我国《宪法修正案》第14条第四款之规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。最低生活保障的建立健全应属题中之义。

(二)社会保障权是生存权的重要组成部分

生存权是人类的首要权利或者是最起码的权利。无论在哪个国家,生存权都是每个公民所平等享有的。我国的社会保障法律制度,在法理论上的研究起步较晚。不过,人们已经认识到 ,作为社会保障权基础和前提的生存权是社会保障法律体系的基本理念之一。从各国关于生存权的规定来看,生存权作为人权的基本内容,是社会保障立法的理论基础。讲人权最重要的是生存权,《世界人权宣言》第25条规定:“人人有权享受为维持他本人和家属健康和福利所需要的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必须的社会服务,在遭到失业、疾病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受社会保障。”生存权得不到保障,其他一切人权都是空话。国家和社会为了解决社会成员在社会产品分配中的差异和不公,通过法律强制建立了社会保障制度,赋予有生活困难的公民和其他社会成员获得基本生活保障的权利,即社会保障权。可见,社会保障权是以生存权的形式在各国的立法中出现的,国家有义务通过法律确立并保障这一权利。

(三)生存权是人权的重要组成部分

人权即人的权利或作为人类的权利,是人作为人的属性所享有的、不可剥夺、不可转让的基本权利。《世界人权宣言》第22条规定:“作为社会的一员有权享受社会保障,并有权享受他的个人尊严和人格的自由的发展所必需的经济、社会和文化方面的各种权利的实现,这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”

随着人权理论的不断发展,人权的内涵也不断扩大,在这种思想背景下,生存权作为现代人权理念的基本内容,其思想内容逐渐明确,并被人们所认识。从国际范围看,第二次世界大战后,生存权的概念在全世界范围内被普遍接受,成为人权的一项重要内容,是社会保障立法的理论基础。生存权是指作为社会个体的人生存所必不可少的权利,是基于人类的生存本能而自然产生的。生存权的思想认为国家应该将保护弱者生存作为自己的义务。德国的《魏玛宪法》第一次通过立法将生存权确定下来,并赋予其内涵,即生存权不仅仅是人活着的权利,而且是能够体面地生活,能够充分体现人的价值,有尊严地生活的权利。随着生存权在人权体系中核心地位的确立,人权制度发生了根本性的变化:人权的内容是以生存权为构成基础的现代人权;人权的目的是以社会整体对平等、生存的追求;人权的保障方式为国家直接向人权主体提供人权实现条件和清除人权实现障碍的积极保障方式,公民对国家的抵抗和国家所必须保持的抑制被公民对国家的依赖和国家必须进行的介入所取代,国家从不惊扰个人权利的守夜人变成了应公民请求而行的奉事者。在现代人权观念中,公民为求生存而获得财产并不以其履行义务为前提,而是由国家负起保障公民生存权实现的责任,国家有接受公民生存请求的义务。国家为了解决社会成员在社会产品分配中的差异和不公,通过最低生活保障法律制度,赋予有生活困难的公民和其他社会成员有获得基本生活保障的权利,从而满足其体面地生存的需要。最低生活保障成为了实现公民生存权的重要救济方式,成为了实现人的尊严和价值目标的保障体系。

总之,社会保障法律制度所蕴含的生存权理念,对于解决被联合国经济、社会、文化权利委员会认定为最为脆弱的社会弱者“无地农民、受排斥的农民、农村工人、农村失业者、城镇穷人、移民劳动者、土著人、儿童、老人和其他受到特别影响的群体”,特别是对于解决在我国具有普遍性的生存权弱者身份性和生存权脆弱性的农民更具现实意义。建立有中国特色的以保障生存权为基础的中国农村最低生活社会保障法律制度,给予农民以法律上的特殊的扶持和保护,是生存权理念之要求,也是建设和谐社会之要求。

二、实质公平

“公正善良之术”。法是实现公平的手段。公平是人们处理利益关系的一种价值评价。公平可以分为三类:一类是机会公平。机会是指从事某种行为的权利。机会公平是指社会赋予的从事某种行为的权利平等。机会是一种资源,可为社会成员带来利益期待,同时具有稀缺性,有时不能覆盖全体社会成员。二类是规则公平,又称制度公平,是指在进入、退出、竞争、分配、评价等环节的公平对待。规则公平要对不同的社会成员不做非理性的区别对待,从反方面说就是相同的人和相同的情形必须得到相同的至少是相似的待遇。三类是结果公平,由于个体差异的存在,机会公平往往导致竞争结果的不公平。优胜劣汰的法则可以促进效率,但利益的两极分化会激发尖锐的社会矛盾,威胁经济和社会的安全。在此意义上注重结果公平将有利于社会的和谐。社会制度的公平与正义的实质在于:怎样合理地将社会共同创造的价值、财富和躯体利益,以及社会共同的负担或责任分配给社会成员;当这种合理的分配规则被违反而造成社会争端甚至社会冲突时,又怎样合理地、公正地解决。简言之,即分配的公平和诉讼的公平。社会保障法所追求的公平价值取向,侧重于分配领域,为分配的公平。这种分配的公平绝不等同于绝对的平等,它符合正义的要求,是建立在平等(equity)的基础上的合理的分享(fair shares)。

然而,从20世纪80年代以来,我国出现了收入分配过分悬殊的问题,且城乡收入分配差距更为显著。有学者称“从整个社会看,城乡居民收入不平等和社会地位不平等是中国社会主要问题之一,甚至有可能是一系列不平等问题中最主要的问题。”因此,如果说社会保障制度契合了人类对平等,尤其是经济平等理念的追求的话,那么,以社会正义和社会公平理念作为中国最低生活保障法律制度尤其是农村最低生活保障法律制度重要的理论基础, 坚持给予农民“国民待遇”原则,同时要对农民的社会保障权进行偏重保护,只有偏重保护,才能实现真正的实质公平,不仅顺应了现代文明的发展趋势,也必将极大地促进和谐社会的建设。

三、市场机制缺陷的弥补

在市场经济条件下,每个经济主体都是为了自己的经济利益而行动,都独立承担经济活动的后果,因此,每个经济主体都有真正的内在动力与外在压力,为取得成功而最大限度的发挥自己的聪明才智,市场机制条件下的机会平等可以让每个人拥有平等的法律地位,拥有同样的成功机率,从而鼓励各种各样不同社会经济背景的人拥有相同的机会在事业上成功。机会平等和结果的不平等是市场经济的特征。并且,随着市场经济的发展,结果不平等的情况会加剧,财富越来越集中在少数人手中,那些竞争力相对较弱的群体在竞争中越来越处于不利的地位。

实现共同富裕是社会主义市场经济体制建设的不可动摇的目标。市场经济通过市场竞争来实现对资源的有效配置,市场机制具有鼓励竞争追求效率的特点。市场运行必将自发地倾向于效率,但却不会自发地追求公平。而社会保障制度是实现社会公平的有效机制,保障公平,防止贫富过分悬殊,是社会主义市场经济得以稳定顺利运行的必要条件。只有二者有机结合才能实现我国市场经济体制建设的目标。发达国家经验证明,要建立完整的市场经济体制,离不开健全的社会保障体系。

改革开放以来,中国工业化、城市化和国际化的速度不断加速,这导致传统的自给自足的小农经济退出历史舞台,农村劳动力向城市流动加剧。同时,市场向农村、农业的不断渗透,使我国农业具有“过渡性农业”的特征,

承担了大量的市场风险,如自然灾害、供求变化、价格变动和意外事故等,这种风险仅仅靠农民自己来承担和分解既是不可能也是不公平的。当这些风险不能通过农民的自身力量化解时,他们就面临着因风险而致病、生活无着落的问题。因此,必须由国家出面来协调,建立包括农村最低生活保障制度在内的农村社会保障体制,这是广大农村、农民和农业适应向现代市场经济和社会转型的基本条件,也是农业现代化和全面建设小康社会的必要条件。

建立农村最低生活保障法律制度,就是要平衡农村各类主体之间的利益,使农民的生存权利得到基本保障,使收入水平差距缩小,使所有的农民在贫困的时候能够获得物质帮助,使所有的需要帮助的农民都能“共同沐浴公共财政的阳光。”这样才有利于社会的稳定和经济的长期可持续发展。在我国经济发展的关键时期,把农村最低生活保障制度建立健全起来,是完善我国农村社会保障法律体系非常重要和必要的环节,也是建立和谐社会主义社会的重要组成部分。

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