中外文化遗产保护法法律责任体制初探

游歆炜

摘要文化遗产保护是当前社会关注的热点问题,而民事责任制度的缺失成为各国文化遗产保护法的普遍现象。本文通过对国内外文化遗产保护法法律责任现状的探讨,认为民事责任制度作为公众参与文化遗产保护的法律基础之一,能够有效调动公众参与文化遗产保护的积极性,增强公众参与文化遗产保护的意识,具有其它法律责任制度不可替代的作用。

关键词文化遗产 法律责任 民事责任 公众参与

中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-341-03

当前世界各国文化遗产保护法的法律责任制度主要由刑事责任制度、行政责任制度以及民事责任制度三部分组成。文化遗产的公共财产属性决定了刑事责任和行政责任制度必然在有关文化遗产保护的法律责任制度方面发挥主要作用,而缺乏民事责任制度这一现象普遍存在于世界各国的文化遗产保护法当中,这一缺陷的存在不仅有损文化遗产保护法法律责任制度的完整性,同时也不利于对文化遗产的保护,严重影响了公民参与文化遗产保护的积极性。以下,本文就文化遗产保护的法律责任制度方面的有关问题展开讨论。

一、文化遗产保护法法律责任概述

“文化遗产”是由1972年《保护世界文化和自然遗产公约》和2003年《保护非物质文化遗产公约》确立的法律概念,根据联合国教科文组织《信使》杂志1997年第12期的说明,“‘文化遗产(cultural heritage)指的是具有历史、美学、考古、科学、文化人类学或人类学价值的古迹、建筑群和遗址”。本文所指的文化遗产主要是指有形的文化遗产,也即中国所称的“文物”。

文化遗产保护法法律责任是法律责任的一种,由于文化遗产保护是权利、义务和责任的三位一体,因此文化遗产保护的法律责任是违反法定义务而承担的责任,是义务的义务。而关于文化遗产保护法律责任的概念,目前国内外相关法律和著作中并未给出明确而统一的界定,本文认为,文化遗产做为人文环境的重要组成部分,应是一种重要的环境权利或者说社会生态权利,文化遗产的本质是属于人类生态环境系统的重要组成部分而非与人割裂的外在环境,因此文化遗产保护法律责任也应当从环境法律责任的视角加以界定。综上所述,文化遗产保护的法律责任是指文化遗产保护法主体因违反其法律义务对文化遗产及其存在的环境造成或可能造成损害而应当依法承担的不利的法律后果。

文化遗产保护法法律责任按照性质可以划分为刑事、行政及民事法律责任三种。其中刑事和行政法律责任制度是当前各国文化遗产保护法律责任制度的基础,发挥着重要的作用,但同时这两种法律责任制度也存在其局限性:刑事法律规范作为防止文化遗产违法,打击文化遗产犯罪的重要手段,既不能根除文化遗产违法的源头,也无法有效补偿文化遗产受到侵害而造成的损失。而行政法律规范的着眼点在于文化遗产保护的行政机关在执法过程中的依法行政,执行的是其社会公共职能,当某些与文化遗产保护相关的私权受到侵犯时,也无法弥补其受到损害的法益。此外,以上两种法律责任制度在面临诸如尚未涉及违法的侵权行为及公权的监管等方面也存在盲点和不足。因此,文化遗产民事责任制度对文化遗产的保护及侵权的救济方面将发挥其独特的作用,它既可以追究侵权者的民事责任,使文化遗产的侵权者在经济上得不偿失,从而自觉的增强其对文化遗产保护的意识,同时也能对广大公民起到教育作用,使广大公民自觉地加入到保护各种文化遗产的队伍中来,更重要的是它赋予了广大公民对文化遗产保护中公权使用的监督的权利,能有效的预防低效率及不作为等现象的发生。

由此可见,文化遗产保护法律责任体制应该是一个集刑事、行政和民事责任为一体的完整体系。在进一步探讨民事责任制度在文化遗产保护法律责任的地位以前,有必要首先了解一下世界各国及我国文化遗产保护法律责任制度的情况。

二、国外文化遗产保护法法律责任体制现状

文化遗产保护的法律责任体制从当前世界各国的有关立法来看,有关文化遗产保护的立法中法律责任部分主要是以行政法律责任和刑事法律责任制度为主,少数规定了民事责任的国家也多是采用行政附带民事责任方式及刑事附带民事责任的方式加以规定。综合各国关于文化遗产保护法的实践,主要是采取财产法保护模式,根据其采取的法律责任方式,大体可以划分为强调公权的刑事和行政责任承担方式、公权与私权相结合的行政和刑事责任承担方式及在一定程度上承认私权的刑事和行政责任附带民事责任承担方式。

(一)强调公权的刑事和行政责任承担方式

在文化遗产保护法中采取此种法律责任承担方式的国家较少,主要代表性国家为埃及、希腊、阿尔及利亚等。

以埃及为例,埃及作为四大文明古国之一,其国内拥有大量闻名世界的著名文化遗产,相应的,其关于文化遗产保护的法律法规必然也引人瞩目,从其1983年颁布的《文物保护法》来看,其保护文化遗产的政策是趋于严厉的。该《文物保护法》在总则部分就强调了文化遗产的国家所有,“一切文物属公共财产。只有在本法规定的条件和情况下以及本法实施细则允许范围内,才能占有、收藏和处理文物(第6条)”,“自本法生效之日起,禁止文物买卖活动(第7条)”,“自本法生效之日起,禁止收藏任何文物(第8条)”,这在一定程度上决定了其法律责任部分必然排除了与私权相对应的民事责任承担方式。埃及的《文物保护法》第三章(刑罚)由8条组成,规定了多种文物领域内的罪刑,如走私文物罪,非法迁移、挪动文物罪,伪造古文物罪,涂抹文物罪以及玩忽职守罪等。值得注意的是,在埃及《文物保护法》第40条中规定,“在不违反刑法和其他法律规定的任何最严厉惩罚的情况下,凡违反本法各条款者按下列条款判处刑罚”,这也说明了埃及在文化遗产保护方面注重刑事惩罚政策的立场。

(二)公权与私权相结合的行政和刑事责任承担方式

采取公权与私权相结合的行政和刑事责任承担方式是目前大多数国家在文化遗产保护法规定的主要法律责任承担方式。其在法律责任承担方式方面表现为注重采取行政处罚为主,只有在出现重大文物违法犯罪行为时才考虑刑事处罚的特点。采取这种方式的主要代表性国家有意大利、西班牙、日本等国。

以意大利为例,意大利是世界著名的文明古国,目前拥有世界文化遗产的数量位居世界第一。意大利十分注重对其境内文化遗产的法律保护,颁布了一系列具有代表性的行政法规,其中比较重要的是1939年的《关于保护艺术品和历史文化财产的法律》。在该法中虽未明确规定文化遗产的财产属性,但其具体条款(第3条,第6条等)及其中的分类(第三章的第一节“属于国家或其他机构的物品”,第二节“归私人所有的物品”)清楚的表明了该法是同时承认文化遗产的国家所有和私人所有两种权利的,同时,该法也通过设置一定的限制性条款来行使国家对文化遗产的监护权,如第3条规定“被通知据有特殊重要意义的物品应登记造册,名册保存在国家教育部,其副本应在省行政公署备案”。

相应地,在《关于保护艺术品和历史文化财产的法律》的法律责任部分中的一个重要特点就是将刑事处罚条款载入到行政法规当中,如该法第66条“在下列情况下,出口本法规定的物品,即使属于出口未遂,均处以2000至15000里拉罚金:(1)未将物品提交海关;(2)对物品作虚假申报或含混申报,或者将物品隐藏或混杂在其他物品当中,以便逃避出口许可证和有关税收”即是如此,但不能否认的是,虽然包含这些刑事责任条款,但纵观该法第八章有关“制裁”的规定,仍主要以行政保护为主,突出了行政保护在文化遗产保护中的地位。

(三)一定程度上承认私权的刑事和行政责任附带民事责任承担方式

采取这一责任承担方式的主要代表性国家有智利、法国、奥地利等国,其中又以智利的1970年《关于国家纪念物的法律》规定的最为清晰明确。

智利1970年《关于国家纪念物的法律》同样在规定了国家对国有文化遗产实行公权保护的基础上承认了私有文化遗产的所有权(1970年法第9条),同时其在该法的法律责任中除了行政和刑事保护手段外明确规定了附带民事责任的部分。在该法第5部分“考古纪念物及其发掘和科学研究”第26条规定“个人、法人团体,不管为了何种目的进行发掘,只要其发现了遗迹、存储物、残片及其他具有历史的、古人类的、考古的、古生物学的物品,都应立即报告地方长官。地方长官应命令警察保护好这些物品,直到国家纪念物委员会接管时止。违反本条规定的,行为人将被处以其最低工资额5倍到10倍的罚款,并与承包人一起承担违反报告义务而引起物品损坏的连带民事责任”,这是一个明显的行政附带民事责任条款,在该法的第10部分“刑罚”部分第38和第39条则分别规定了刑事附带民事责任条款。(第38条:任何人毁灭、损坏国土上的图字遗迹、残片或存放在博物馆内的这些物品,都将按刑法典第485条和第486条的规定予以处罚,并应承担相应的民事责任。第39条:公务员违反本法的规定,或帮助他人违反本法的规定,将被给予行政纪律处分,还应承担相应的民事刑事责任)。以上三条法律条文分别包含了行政附带民事责任及刑事附带民事责任的内容,虽未单列民事责任条款也未明确描述承担民事责任的具体方式,但在文化遗产保护法法律责任当中同时出现刑事、行政及民事三种法律责任承担方式,对于世界文化遗产保护法的发展来说,具有重要的意义。此外,在法国1913年《关于历史文化遗产的法律》和奥地利1923年《纪念物保护法》的有关法律条文中也能发现少量关于民事责任方式的条文。

三、我国文化遗产保护法法律责任的现状与完善

我国是世界著名的文物大国,新中国成立之后,党和政府对文物的保护工作十分重视,颁布了一系列保护文物的法律法规,其中,1982年三届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国文物保护法》(以下简称《文物法》)是我国有关文化遗产保护的基本法,该法经过1991年、2002年两次修订,共八章80条。此外,在我国《刑法》和《民法通则》等法律中也包含了有关文物保护的条款。总的来说,《中华人民共和国文物保护法》采取的是以公权和私权相结合的财产法模式,确认了文物的国家所有、集体所有和公民个人所有三种所有权形式,确定了我国文化遗产的公权与私权保护相结合的保护制度。

具体到法律责任部分,1982年的《文物法》篇章结构当中仅有“奖励与惩罚”一章,而没有使用“法律责任”的提法,而到2002年的《文物法》当中则明确设立“法律责任”一章,对法律责任的规定有了大幅增加,内容涉及刑事法律责任、行政法律责任及民事法律责任。尤其令人关注的是2002年《文物法》在第六十五条第一款中规定:“违反本法规定,造成文物灭失、损毁的,依法承担民事责任。”这使得有关民事责任的条款也明确出现在文化遗产保护的法律责任部分,从而完善了我国文化遗产保护法法律责任制度,为公民参与文化遗产保护提供了重要的支持。此外,在我国《民法通则》也规定了私人所有的文物,其所有权受法律保护,违法者应承担相应的法律责任,这其中自然包括民事责任。

总体来说,我国文化遗产保护立法将刑事责任、行政责任和民事责任三种重要的法律责任明确纳入了法律责任部分,在考虑文化遗产国家和集体保护的同时也为公民个人、社会团体等加入到文化遗产保护提供了法律支持,这充分体现了立法的周全性,也体现了我国对文化遗产保护的重视,但仍存在如下的不足:

首先,有关文化遗产保护法的法律责任规定失衡。在我国2002年《文物法》法律责任部分虽然规定了文物保护的刑事、行政和民事责任,但在具体条文当中可以发现,其中以行政法律责任内容为最多,其次是刑事责任条款,而关于民事责任的规定仅有第六十五条第一款。而在国务院于2003年颁布的《中华人民共和国文物保护法实施条例》(以下简称《实施条例》)的法律责任部分则完全没有涉及到关于民事责任的条款。法律责任过于集中在行政和刑事责任虽有利于国家处理文物违法打击文物犯罪,却也在相当程度上排斥了公民和社会团体参与文物保护的途径。

其次,文化遗产保护法中有关民事责任的规定含糊不清。2002年《文物法》和2003年《实施条例》当中对于什么情况下应当承担行政责任,什么情况下应当承担刑事责任的规定明确而具体,为执法机关执法提供了明确依据。相应地,有关民事责任的规定则只有简单的“违反本法规定,造成文物灭失、损毁的,依法承担民事责任”寥寥一句话,既不方便司法部门审理案件,增加了主观随意性,也不方便公民参与到文化遗产的保护当中来。

再次,鉴于文化遗产的特殊财产属性,使行政保护成为了我国文化遗产保护的主要方式。而依据调研发现,近年来由于城市规划和商业性开发造成的对文物的损害的比例有上升的趋势,而在这些违法行为当中法人机构甚至一些行政机构本身成为了违法的主体,对其实施行政制裁固然符合法律要求,但对被损害的文化遗产的补偿和恢复却无法起到应有效果。

最后,由于文化遗产属于环境权利的一种,是人文环境的重要组成部分,因此对文化遗产的保护也不能仅从其财产属性出发,而应从环境保护的视角对其实施保护。相应地,有关文化遗产保护的法律责任的规定也应该充分考虑国内外环境保护法律责任规定的先进做法,参照环境违法、环境犯罪及环境侵权民事责任的理论和实践加以完善。

四、民事责任在文化遗产保护法法律责任中的地位

综观上文各国和我国有关文化遗产保护的法律法规,我们可以发现其中法律责任部分多是关于行政责任和刑事责任的规定,它们所对应的分别是对一般的文物违法和文物犯罪行为的制裁,从而体现国家公权对文化遗产的保护,而关于民事责任的规定则是凤毛麟角,这种近乎一致的做法也从另一个角度体现了当前文化遗产保护法的缺失,由此,我们有必要从以下几个角度对这一问题进行一些有益的探讨。

(一)文化遗产的特殊财产属性

总的来说,由于文化遗产(本文指有形文化遗产)具有物质性、时代性、不可再生性和不可替代性的特点,因此近代各国(下转第344页) (上接第342页)立法多将文化遗产定位于是一种具有历史、艺术和科学价值的特殊财产。这种特殊的财产属性使得各国为了加强对其保护,纷纷采取了以国家保护为主的公权保护模式,而作为文化遗产保护客体之一的个人对文化遗产所拥有的物权就必然要受到一定的限制。这种国家保护模式必然使行政责任和刑事责任成为文化遗产保护的首要法律责任,而对私权的限制也就导致了对与其紧密相关的民事责任制度的削弱。但在这里,我们不得不注意这么一个问题:文化遗产的界定和其价值属性。高价值的“国宝”级的文化遗产固然是必须受到国家公权保护的,那么还有数量众多尚未被国家认定的或散居于民间的亟待认定的文化遗产,公权对其的保护就有鞭长莫及之嫌,此时,仅仅通过行政法规规定的干巴巴的几句公民的“权利和义务”显然无法使得文化遗产这种不特定的公共财产得到有效的保护,更无法调动起最广大的民众对这种特殊的财产保护的积极性。

(二)文化遗产侵权民事责任的认定和承担方式

民事责任作为法律责任之一与财产的关系密切,一般是指由于侵权和违约行为所要承担的后果。在文化遗产保护当中,本文认为主要是文化遗产侵权所导致的民事责任,承担方式主要为停止侵害、恢复原状和赔偿损失等。民事责任作为最轻的一种法律责任,不仅可以广泛的应用于各种程度较轻的文化遗产违法行为,为国家执法省去许多不必要的财力物力,提高了文化遗产保护的效率,同时弥补了行政和刑事责任无法触及的“真空”,而且具有显著的教育作用,能充分调动民众对于文化遗产这种特殊财产保护的积极性。此外,由于文化遗产在事实上属于环境权的一种,因此在一定程度上可以比照环境侵权的民事责任对文化遗产侵权民事责任加以认定。根据环境侵权的民事责任理论,这种侵权行为应是损害了不特定多数人的利益的行为,由此如何为公众参与文化遗产保护提供一条可行便捷的途径就成为接下来要考虑的问题。

(三)文化遗产保护的公众参与

由于对文化遗产的保护在很大程度上属于一种公益保护,因此,民事公益诉讼必然将成为公众参与文化遗产保护的一条重要途径。民事公益诉讼在国外环境保护领域已经取得了较大成果,而文化遗产作为一种社会生活环境,必将越来越受到公众的关注。目前国内关于民事公益诉讼尚处于理论讨论阶段,并未形成具体的法律条文,但由于环境保护和文化遗产保护的紧迫性,相信在不久的将来,民事公益诉讼在这些领域将发挥巨大的作用。文化遗产保护民事公益诉讼的实现,还需要注意这么几个问题:首先,要允许公民个人和社会团体作为诉讼主体参与公益诉讼,否则公众参与就是一纸空文;其次,虽然公益诉讼必须是不得以盈利为目的的,但鉴于诉讼标的的特殊性和法律程序上面临的一些困难,考虑到个人或社会团体的资金状况,应适当减免其诉讼费用和举证责任;最后,为了提高公众参与文化遗产保护的积极性,增强保护意识,应适当从诉讼赔偿金额中划取一定比例作为奖励基金对参与者实施奖励。这样方能逐渐形成一种良好的文化遗产保护机制,并对社会公众自觉保护文化遗产起到教育示范作用。

综上所述,文化遗产保护的法律责任制度应完整包含行政责任,刑事责任和民事责任三个方面,缺一不可。行政责任和刑事责任主要体现国家公权对文化遗产的保护,对现已确认的具有重要价值的文化遗产实施保护,而民事责任则主要体现公众私权对文化遗产的保护,通过公益诉讼及其它相关途径能有效地对尚未确认的和广泛的公权保护难以触及的文化遗产实施保护。公众作为文化遗产保护的基础,也必将折射出民事责任制度在文化遗产保护法法律责任制度方面愈来愈重要的地位。

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