建立公益诉讼研究

李爱国

摘要:文章简要介绍了公益诉讼的概念,分析了我国公益诉讼的现状及存在的问题,着重从原告主体资格、检察机关民事公诉和诉讼代表人制度三方面对公益诉讼制度的构建进行了论述。

关键词:公益诉讼;原告主体资格;程序当事人;检察院民事公诉

中图分类号:D915文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)10-0175-02

王海买假打假引起人们争议;河南郑州青年葛锐为了火车站的公共厕所无理由收费3角钱,与郑州铁路分局进行了3年的诉讼“拉锯战”;南京江心洲农民历根生对南京市物价局未召开听证会就同意作出调整轮渡票价的行为不服而起诉;西北政法学院的教师张伟也为取消陕西省对每个手机用户收取1元帮困基金毅然拿起了法律的武器,等等。至此,公益诉讼这个名词深入民心。

随着我国社会经济的迅速发展,特别是建设法治国家进程逐步加快,人们法治观念日益增强,关注社会公共利益的行为和活动越来越引起人民的注意,因此而产生的公益诉讼问题也越来越突出尖锐。遗憾的是公益诉讼在我国立法上仍然是一片盲区,这使得法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为“鞭长莫及”,助长了一些违背公益的违法行为的滋生和蔓延。因此从维护公共利益、维护正当合理的社会公共秩序出发,应当尽快完善我国的公益诉讼制度。

1公益诉讼概述

公益诉讼最早起源于罗马法,具有悠久的历史渊源。国外有人把公益诉讼称为民众之诉,还有称公益诉讼为公共诉讼的,国内有学者认为:“公益诉讼是指与自己没有直接的利害关系,诉讼针对的行为损害的是社会公共利益,而没有直接损害原告的利益”;也有人认为“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权就侵犯国家利益和社会利益的行为向法院提起诉讼,由法院追究违法者法律责任的行为”;还有人认为“公益诉讼是维护国家利益和社会利益的诉讼,提起的主体只能是国家机关,在我国主要是人民检察院”。笔者比较倾向于第二种看法,认为只要为了公共利益,任何公民都可以提起此类诉讼。公益诉讼不等于公法诉讼,公法诉讼主要包括宪法诉讼和行政诉讼,不包括民事诉讼等私法诉讼,将公益诉讼局限于公法诉讼领域是有缺陷的。在私法诉讼中同样会存在危害公共利益的现象,如典型的买卖婚姻协议,当事人如不主张权利,他人为维护公共利益也应有权诉讼主张该协议无效。因此公益诉讼应包括一些民事诉讼。

2我国公益诉讼的现状

2.1原告资格问题

在我国现行的3大诉讼法中,唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为,授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼,除此之外,立法上没有关于公益诉讼的规定,无法对损害公益的行为进行法律追究。我国《民事诉讼法》对原告资格采用“适格说”,即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。由于我国法律没有直接规定公益诉讼制度,因此,公民进行民事诉讼过程中,必须依据与自己切身相关的权益提起民事诉讼,否则,公共利益被侵害,个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。在行政诉讼领域,原告的主体资格取决于“是否有法律上的利害关系”,只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时,才有权提起行政诉讼,而对侵害公共利益的具体行政行为和抽象行政行为,即使是未依法行政引发重大公益损害的,仍不能通过诉讼途径解决。可见,我国诉讼法对公共利益的保护是软弱无力的。

在倡行法治的时代,起诉权是任何个人、组织享有的一种神圣权利,不能随意遭受剥夺或限制,法院也不能以有些矛盾可以通过非诉讼的途径解决为由,而禁止个人或组织提起诉讼。

2.2检察院起诉权仅限于刑事诉讼

在民事诉讼和行政诉讼中检察院充当的是监督者的角色,对审判的实体结果和程序予以监督,防止徇私枉法的现象的发生和避免造成程序的不公正,这主要是为防止公权过度的干预私权,违背诉讼审判原理。因此,检察院的起诉权只存在于刑事诉讼中,并且它还肩负着重要的公诉职能。刑事法规规定:对于违反国家、社会利益而又无人提起诉讼的行为可以自行提起公益诉讼。在我国民事诉讼法和行政诉讼法对原告人的要求,均必须是自己的利益受到不法民事、行政行为的侵害,才能诉至法院寻求司法救济。现实中,公民的权利得不到救济,以至于那些危害国家公共利益侵犯了社会利益的行为愈演愈烈,带有公益性质的诉讼在实践中举步唯艰。河南省检察院民事行政检察处处长曹世聪认为,目前困惑公益诉讼的难题主要来自于四个方面:

一是无法可依。立法的缺位一直困惑着检察机关,面对每年数以亿计的国有资产流失和众多无法统一的公共利益的侵害,不能无动于衷;尽管宪法提供了人民检察院是国家的法律监督机关的原则性规定,但是并无具体的可操作的细则。

二是支持起诉和采用检察建议的公益诉讼的启动模式缺乏必要的刚性。公益诉讼的启动模式,在理论上应该有多种。如我国民事诉讼法第十五条规定:机关、社会团体、企事业单位对损害国家或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。但公益诉讼采用检察机关支持起诉的办法,由于维护公共利益和原告的利益难以完全重合,启动起来相当困难,而采用检察建议等非诉讼形式,虽然操作简便,但是缺乏必要的刚性。

三是公共利益的范围不好界定。保护公共利益是否会侵犯到公民的意思自治?当然,雀巢奶粉事件、四川沱江污染事件肯定是侵犯了公共利益,检察机关在这种事件面前义不容辞,但是,如果涉及到公民个人利益和公共利益相冲突,怎么界定公共利益的范围?

四是代表大多数人利益的其他国家机关因为维护公共利益而提起的诉讼却少之又少。一方面公益被侵害的案件大量存在,另一方面因法律的缺失而造成没有适合的诉讼主体,或因国家管理不到位而造成有关主体不愿起诉、起诉不力,或因受害者众多而无人起诉或无力起诉,从而造成公众利益得不到及时、有效的司法干预和保护。

3我国公益诉讼之构建

3.1原告主体资格

我国当事人适格制度奉行的“直接利害关系人”原则在维护公共利益领域已不能适应社会发展的需求,要构建一个完整的公益诉讼体系,前提是修正“直接利害关系人”原则。对于该原则的修正有以下几种理论根据:

①宪法依据。第一,承认公民对公共事务的诉讼权利,是宪法原则在诉讼法领域的具体体现。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民按照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”一切权力属于人民,我国公益的所有者(人民)追求公益顺理成章,公民诉讼权是宪法上的基本权利。第二,民事公益诉讼是建立法治国家的重要基础。“法治应包含两种意义:已经成立的法律获得普遍服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。这其中程序是关键问题。而民事公益诉讼能够强化人们依法办事的意识,有利于程序价值的实现,从而给任何组织和个人依法维护公共权益、社会经济秩序提供强有力的保障,成为依法治国的不可或缺的新型诉讼制度。

②当事人理论。我们过去过分注意实体意义上的当事人,忽视了程序意义上当事人。利害关系当事人理论要求起诉人和被起诉人都是实体法律关系上与诉讼标的有利害关系,这显然是不切实际的,它造成了许多纠纷无法得到司法救济。因此,传统的利害关系当事人理论已经不能适应现实生活的需要,程序当事人理论应运而生。它的构成要件只看程序上当事人是谁,而无须考虑他与标的在实体上是否有利害关系。在实体法以及程序法中,地位相当于个人的法人组织与非法人组织同样具有公益诉讼的资格。因此,倘若公共利益遭受损害时,根据程序当事人理论,就不会被法院因当事人不合格而驳回起诉,也就不会造成状告无门的现象。

3.2检察机关提起民事公诉

我国法律界对检察机关是否有权利提起民事公诉存在很大争议,早在上世纪制定民事诉讼法之时就曾展开过一场讨论。但最终否定的观点占了上风,从而导致 1982年《民事诉讼法》就民事检察监督仅有第十二条原则性规定的最终结果。1991年《民事诉讼法》虽然增加了检察机关事后监督即抗诉的内容,但仍旧没有明确涉及检察机关提起诉讼和参与诉讼的问题。因此,即使是对国有资产流失案件,目前也仅有少数地方的检察院提起过民事公诉。

文章认为,检察机关提起民事公诉虽然目前存在很多理论上的缺陷,但却有其必要性与可能性。从世界各国来看,大多数国家都规定检察机关有权提起民事诉讼以维护公共利益,我国可以借鉴外国的立法,发展相关理论和实践。从我国国情出发,检察院通过提起民事公诉的方式弥补公共利益保护方面,特别是国有资产保护中存在的巨大的漏洞具有现实的必要性和紧迫性。建立民事公诉的理论依据主要有以下几点:

①公诉权是检察机关法律监督的必要构成。我国宪法明确规定检察院是国家的法律监督机关,检察院通过行使检察权,对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。因此,由检察机关代表国家或公众起诉就成为必然的选择。

②检察机关的地位为国家公诉人。检察机关介入民事诉讼是否影响诉讼结构平衡,在很大程度上取决于检察机关在民事诉讼中的角色定位和其所拥有的权力。我国检察机关参与民事诉讼与参与刑事诉讼一样,都是为了维护公共利益,公诉权不能仅局限于对触犯刑法的行为提起刑事诉讼,而应当扩展到民事诉讼领域,因此,检察机关可以国家公诉人的身份参与民事公诉,这样就解决了反诉、诉讼费用的负担等一系列程序上的难题。

3.3改进代表人诉讼

我国代表人诉讼制度的产生是基于市场经济发展和解决现代型纠纷的要求,但在实践中已暴露出许多缺陷。代表人诉讼由于设置了权利登记、要求具体受害人明示授权等限制,在保护公共利益方面不尽如人意。考虑到我国的具体情况,直接引入集团诉讼不但难以操作和控制,而且会颠覆现有的诉讼法体系,显然是不可行的。但是,我们可以借鉴集团诉讼的先进之处,改进代表人诉讼制度以适应时代的要求。

①改革权利登记制度,解决“搭便车”问题。由于我国代表人诉讼的判决效力具有间接扩张性,极易助长受害当事人“搭便车”的心理,在某种程度上,“搭便车”现象的存在是我国代表人诉讼制度中的一颗“毒瘤”,因此对在公告期间内未参加登记的权利人在诉讼时效期间起诉的,《民事诉讼法》应增加规定未在公告期间内登记权利必须有正当理由作为受理条件,这样一来才能激发当事人积极行使诉权,减少“搭便车”行为。有学者认为可将《民事诉讼法》第55条的规定修改为:“人民法院做出的判决、裁定,对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间内提起诉讼的,适用该判决、裁定,但所获补偿将酌情减少”。这样规定将有利于促进当事人诉讼集团的形成,并逐渐消除“搭便车”行为。

②法院对禁止性诉讼采取积极接纳态度,允许原告提起禁止性诉讼。在代表人诉讼中法院一般不支持禁止性诉讼请求,但在许多的公益诉讼中,原告的目的不仅仅是个人的经济利益,而是希望法院禁止侵害者继续侵害行为,保护社会的公平与正义。

③借鉴集团诉讼做法,突破代表人诉讼适用的案件范围。代表人诉讼制度要求众多当事人一方诉讼标的相同或属同一种类,即多数人之间存在共同诉讼人间的利益关系,这样就把代表人诉讼局限在很小的范围内,难以发挥其应有的作用。我认为,可以借鉴集团诉讼的做法,对现有制度作进一步突破,在学理上不应以旧诉讼标的理论来限制代表人诉讼适用的案件范围,而应采用新诉讼标的理论,允许具有共同法律问题或事实问题的众多当事人提起代表人诉讼。在公益诉讼中如受害人仅提起不作为之诉,应适当放宽当事人适格条件,应在诉讼法中明确规定提起不作为之诉的便利条件。

4 结 语

公益诉讼原告的主体资格应该是多元的,公民在宪法上所享有的权利,程序当事人理论的要求都是它的支撑。检察机关提起民事公益诉讼是切实可行的,而随着代表人诉讼制度的改进,公益诉讼一定能够得到完善。总而言之,在我国建立公益诉讼制度既有必要,又切实可行,只要我们大胆的进行理论创新,科学的开展立法实践,坚持以建设法治社会为目标,坚持以代表最广大人民群众的根本利益为原则,我国就一定能建立起适合我国国情和具有社会主义法制特点的公益诉讼制度。

参考文献:

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