论我国境外投资立法现状及其完善

田艳阳

摘要:为鼓励和支持有条件的企业对外投资,我国已制定并陆续出台了包括产业和贸易政策、外汇管理、税收、金融支持及特殊类别专项立法等在内的一系列相关的法律政策。在当前形势下,需要进一步完善相关法律法规体系以提高我国企业境外投资的规范性和有效性。

关键词:境外投资;境外并购;法律政策支持体系

中图分类号:D922文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)23-0068-02

近两年,在全球金融危机的影响下,伴随着人民币国际化进程的加速以及境外投资成本的降低,我国企业境外投资积极性高涨。然而,境外投资是一种国际战略行为,除了企业不断提高自身对法律制度(包括母国和东道国)的利用水平和法律风险规避能力外,还需要政府给予相对完备的全方位的法律政策支持,以保证投资行为的规范性和有效运行。本文拟分析我国境外投资的相关界定及立法体系现状,并就我国企业境外投资法律制度的完善提出建议。

一、境外投资与境外并购

境外投资与境外并购是两个相关联的概念。境外投资是指我国企业通过新设(独资、合资、合作等)、收购、兼并、参股、注资、股权置换等方式在境外设立企业或取得既有企业所有权、管理权或产品支配权等权益的经济活动。而境外并购系指国内企业及其控股的境外中资企业通过购买境外企业的股权或资产的方式(包括参股、股权置换等)获得该企业的资产或经营控制权的投资行为。

无论是新设还是收购、兼并或其他方式,企业投资的目的都是为了享有收益,使投资取得更大的回报。从现实来看,谁实际控制了企业,成为事实上的决策者,就可以享有各种收益。除了新设方式,要想取得境外企业的控制权,一般需要通过控股权取得,而控股权是由收购股权实现的,因此作为实现企业控制权转移的主要手段的收购与兼并(即境外并购)便成为了眼下多数企业境外投资热衷的模式。

二、我国企业境外投资法律政策支持体系现状

为支持企业境外并购,我国政府已制定并陆续出台了一系列相关的法律政策,鼓励和支持有条件的企业对外投资。这些法律法规大致可分为产业和贸易政策、外汇管理、税收、金融支持及特殊类别专项立法等类别。

(一)产业和贸易政策

在产业和贸易政策方面,国家发改委和商务部制定了一系列法律法规,从项目立项、前期报告、项目审核到撤销境外投资,为企业的境外并购行为提供了相应的法律依据,主要包括《境外投资项目核准暂行管理办法》、《关于境外投资开办企业核准事项的规定》、《企业境外并购事项前期报告制度》、《境外中资企业(机构)报到登记制度》、《关于规范境外中资企业撤销手续的通知》、《关于调整境外投资核准有关事项的通知》等。

2009年3月,商务部发布了《境外投资管理办法》,除了保留商务部对少数重大或敏感性(包括1亿美元以上的境外投资、特定国别的对外投资等)的境外投资的核准权限外,大部分权限下放到省级,同时大大简化对外投资的核准程序。6月8日,国家发展改革委发布了《关于完善境外投资项目管理有关问题的通知》,通知明确了由国家发展改革委核准或由国家发展改革委审核后报国务院核准的境外投资项目,包括境外收购项目和境外竞标项目。

(二)政府服务政策

在我国企业实施“走出去”的过程中,商务部等有关部委一直致力于建设和完善境外投资信息平台,开展境外投资综合绩效评价,建立企业境外投资意向信息库,实行国别投资经营障碍报告制度,并成立中国企业境外商务投诉中心,为企业开展境外投资提供权威的信息和相关技术指导。

此外,商务部、外交部、国家发展改革委等部门分别于2004年7月、2005年10月及2007年1月发布了《对外投资国别产业导向目录》(一)(二)和(三),凡符合导向目录并经核准持有对外投资批准证书的企业,优先享受国家在资金、外汇、税收、海关、出入境等方面的优惠政策。

2009年7月,商务部对外经济合作网对外正式发布161个国家和地区的《对外投资合作国别(地区)指南》。《指南》既介绍了所在国(地区)与投资合作有关的基本信息,包括有关法律法规、官方统计数据和其他政治、经济和社会发展等方面的情况,又指出了我国企业在所在国家(地区)开展业务可能遇到的问题,给企业以必要提示和建议。

(三)金融支持

从金融支持来看,发改委与中国进出口银行在2004年10月下发的《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持的通知》中,提出了双方共同建立境外投资信贷支持机制,如果企业由于资金等问题,无法承担对国家利益有重大影响的海外投资任务,政府所提供的“境外投资专项贷款”将发挥巨大的作用。此后,相关部门陆续发布了《关于进一步加强对境外投资重点项目融资支持有关问题的通知》、《关于对外经济技术合作专项资金支持政策有关问题的通知》、《关于金融支持服务业加快发展的若干意见》、《关于服务外包产业发展融资支持工作的指导意见》等文件。

2008年12月,银监会发布《商业银行并购贷款风险管理指引》特别要求,符合条件的商业银行对资质优良的中国企业在海外市场实施产业重组、升级和整合等操作时,提供必要的金融支持。

(四)外汇管理

早在1989年2月,国家外汇管理局就发布了经国务院批准的《境外投资外汇管理办法》,又于次年6月发布了《境外投资外汇管理办法实施细则》,对境外投资的外汇管理方面的事项做出了明确规范。此后,国家外汇管理局相继发布了《关于简化境外投资外汇资金来源审查有关问题的通知》、《关于进一步深化境外投资外汇管理改革有关问题的通知》、《关于跨国公司外汇资金内部运营管理有关问题的通知》等文件,不断放松外汇管制,简化外汇管理审批流程。

2005年8月,国家外汇局发布《关于调整境内外汇指定银行为境外投资企业提供融资性对外担保管理方式的通知》,将境内外汇指定银行为中国境外投资企业融资提供对外担保的管理方式由逐笔审批调整为年度余额管理。次年6月,外汇局不再对各分局核定境外投资购汇额度,并且允许境内投资者先行汇出与其境外投资有关的前期费用。

2008年8月新修订的《中华人民共和国外汇管理条例》,又简化了对境外直接投资外汇管理的行政审批,增设境外主体在境内筹资、境内主体对境外证券投资和衍生产品交易、境内主体对外提供商业贷款等交易项目的管理原则。

2009年7月,国家外汇局发布《境内机构对外直接投资外汇管理规定》,取代1989年的《境外投资外汇管理办法》,进一步缓解境外投资企业融资难的问题,以支持境内企业“走出去”。

(五)税收政策

为配合“走出去”战略的实施,我国不断完善税收政策,制定实施境外所得计征所得税暂行办法,初步形成了我国企业境外投资税收管理制度;加快税收协定谈签和执行力度,建立税收情报交换机制,规范相互协商程序,为我国境外投资企业解决税务纠纷,提供了良好的税收服务,较好地维护了企业利益。

(六)特殊类别专项立法

此外,对于一些特殊行业或企业的海外投资,相关部门出台了单项法规予以规范,包括《烟草行业企业境外投资项目管理办法》、《铁路事业单位对外投资管理办法》、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》以及《保险资金境外投资管理暂行办法》。而为规范国有企业的境外投资、保证国有资产的保值增值,国资委等部门制定出台了更具体的法律法规,主要有《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》、《境外国有资产管理暂行办法》、《关于加强中央企业重大投资项目管理有关问题的通知》、《关于进一步规范中央企业投资管理的通知》等。

以上简要列出了我国现有的规范企业境外投资领域的法律法规,可以看出,相关法律政策主要散见于各类部门规章中,数量还比较有限,有一些规定缺乏实际可操作性,随着我国企业境外投资的活动越来越频繁,有进一步完善的必要性和紧迫性。

三、完善我国企业境外投资法律制度的若干建议

第一,需要将境外投资领域某些带有根本性质的规定上升到法律层面,提高立法层级,制定统一完整的《境外投资促进法》、《境外投资责任法》、《境外投资规划法》(包括产业政策、投资主体、投资地区、投资行业的规划)、《境外投资保险法》等等,改变境外投资法律规定过于分散的现状。

第二,需要进一步明确对外投资管理的职责与分工。强调商务部作为政府主管部门的角色,与国有资产管理委员会、国家外汇管理局、税务总局、银监会、保监会等多个专业监管部门的分工,在相应的法律法规的约束范围内,各自做好自身的工作。在积极促进、大力服务、有效监管的前提下,加强信息交流、沟通与共享,相互配合,减少不必要的环节,尽量减少企业的负担,提高效率,使企业的各类境外投资活动有法可依、有章可循。

第三,相关部门需要制定境外投资行业指导,明确国家重点支持的企业境外投资的重点领域,比如境外石油、天然气和重要矿产资源等领域、先进制造业领域、对外基础设施等领域,引导企业的境外投资行为,避免盲目性。

第四,完善税收政策,进一步做好对境外投资企业的税收服务与管理。为提高和保护企业境外投资的积极性,结合新的企业所得税法的实施,制定间接抵免的具体操作办法,以便使境外投资的企业能够尽快地享受税法规定的间接抵免优惠。此外,应充分发挥和其他国家已签订的《避免双重征税协定》,避免和消除双重征税;应通过外交等手段与合同国建立起良好的沟通渠道,形成相应的争端解决机制。除了所得税以外,还要进一步完善企业境外投资运输设备的出口退税政策,针对不同类型的企业充分考虑其对外投资的特点,改进政策支持方式,加大政策支持力度,规范管理程序,促进企业对外投资的顺利开展。

第五,进一步加强境外投资的金融支持并放宽企业海外投资的外汇管制。这主要包括以下几个方面:第一,进一步改进和完善境外投资外汇管理,健全境外投资项下跨境资金流入出的统计检测和预警机制;第二,政府适当放松对企业的金融控制,赋予适合条件的并购企业以必要的海外融资权,开拓国际化的融资渠道,并由国家给予必要的担保,允许其通过发行股票和债券、成立基金等方式在国际金融市场上直接融资;第三,积极推进投资企业与国内金融机构的股权渗透,组成大型跨国企业;第四,进一步构建适合投资业务的合理开放的融资环境,鼓励投资公司通过信贷、担保等多种形式给予企业境外投资以必要的融资支持;第五,明确重点项目,给出定量标准,在给予重点项目以信贷支持的同时,也照顾到非重点项目的海外拓展。

总之,为了给我国企业从事国际化经营提供更好的法律政策环境,需要尽快建立起企业境外投资的一整套法规体系,可喜的是,我国政府的相关部门已以更积极的姿态加快完善我国企业海外并购的法律体系的步伐,为中国企业“走出去”保驾护航。我们有理由相信,随着相关法律法规的陆续出台,政府对境外投资的力度不断加大,中国企业境外投资之路将会越来越广阔,脚步也会越来越稳健!

参考文献

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