知县权与责：皇权时代的政治难题

十年砍柴

“国权不下县”还是“国责不下县”?

“国权不下县”(或谓“皇权不下县”),曾被一些史家认为是中国帝制时代特别是明清两代的政治常态,且对此不无溢美之词,亦有人将这种状态名之为我国古代社会所具备的自治状态。秦晖先生独具慧眼,认为“国权不下县”并不正确,应该为“国责不下县”。一字之差,含义之别何止千里之遥。

秦晖先生所厘清的“权”、“责”之区别,拨开了长期以来有关中国传统政治人为附加的迷雾。其实,若翻开历史典籍以及古人诗词,秦先生的结论并非钩沉探幽那么艰难。“暮投石壕村,有吏夜捉人”(杜甫《石壕吏》),“催科醉亭长,聚学老书生”(陆游《东村步归》)。此类描写地方官吏到乡村抓丁催科的诗文比比皆是,怎么能说“国权不下县” 呢?

相较西方如罗马帝国政府对居民的福利责任,即要向居民提供“面包和马戏”,中国帝制时代的政府在尽责方面确实做得很差,“国责不下县”是有道理的。但简单地说中国帝制时代的地方政府对老百姓不尽一点责任,这也不确切。帝制时代中国的县令,有征赋税徭役、审案、户口管理等权力,但对境内居民,也有赈灾、养孤寡、治安的责任。只是大多数时候,对多数官员而言,滥用权力大有积极性,而对责任则想方设法推卸。这是当时的政治制度设计使然。

我们所说的“权”、“责”是现代语境下的概念,若放到古代,所谓的“权力”和“责任”和现在所说的并不一样。据谁授权即向谁负责的一般政治原则,古代县官的权力和责任也是相当平衡的。因为县官的权力是朝廷或者说就是皇帝给予的,他们直接向朝廷和皇帝负责,而对辖区百姓,只负间接责任。如此,催科拉夫、听讼、户口管理,既是皇帝授予他的权力,同时也意味着他是向皇帝负相应的责任。陆游有诗曰:“岂惟比屋衣食忧,县家亦负催科责。”催科之责当然是相对于朝廷而言的,对老百姓,就是催科之权了。

作为皇帝代理人的各级官员,皇帝对他们明确规定对老百姓的那点责任,比如抚恤、赈灾、治安,根本原因是权责关系不能太失衡,否则就会动乱,危及政权。“牧民”这个词,很精确地说出这种关系。黄宗羲说皇帝视天下黎民“此我产业之花息也”,即是此理。昏君就如败家子,竭泽而渔供其享乐;明君则是一个精明的家长,讲究有节制地剥削,让产业增值留给子孙。

皇帝:从开设“分公司”到派出“办事员”

在民选政府诞生前,无论西方的“君权神授”还是东方的“受命于天”,都有一个规律:君王、领主与老百姓之间的代理机构越少,主、民之间的冲突越容易调整,而不至于积少成多,直至洪水滔天。

以周室分封诸侯为例。周天子和诸侯,诸侯和大夫,基本上是层层转包关系,天子直接管理的只是都城周遭的京畿地区,实际权力还不如一个大国诸侯。在国君分封的土地上,大夫也是独立为政。这样的政治情形下,多数诸侯和大夫有尽量避免竭泽而渔、杀鸡取卵的自觉。而个别诸侯乃至周天子的暴戾或荒唐,殃及的范围有限,而且辖区内居民还有用脚投票的权力,逃亡到邻国去。如此,虽然“烽火戏诸侯”招致犬戎破镐京,但周室依然在洛阳再续400年国祚,天下并不因之板荡。春秋战国时期,各国相互征伐,但对本国居民尚不敢大行酷政。在小国之内,中间环节少,国君能较快地调整政策以应付重大事件。后期周室衰弱到极点,但享国有800年之久。秦汉以后,大一统中央集权的帝国,寿命没有谁能达周室一半。

中国自秦以后,庞大的帝国成为皇家直接管理的产业,没有可以自作主张的“分公司”。郡、县首长无非是老板派出的办事员(县,即“悬而不封”之意,见唐德刚的考证),他们的收益和风险都直接来自皇帝,而非辖区的居民。如此,地方官员特别是直接管理老百姓的“亲民官”县令,瞒上欺下,谋取个人利益最大化成为常态。而吏治,特别是州县官的清廉敬业程度,更是攸关社会稳定国祚长短的大事。

自秦到清,历代王朝的统治者必须面对一个几乎不可能根本解决的政治难题:既要集权,保持皇帝和中央政府对庞大帝国的控制能力,必须给各级地方官员相当的授权,使他们能为朝廷服务,收赋税征徭役保平安;又要防止他们利用手中的权力无限度地自肥,过于严酷地盘剥辖区居民,从而引起民变,影响自己的统治。所以一代代都在总结前朝覆亡教训的基础上,于技术上提出修修补补的措施,无非是在官员任命、机构设置、监察奖罚乃至信息收集等方面作改进。

汉替秦以后,曾有过封国与郡县并存的过渡状态,但中央政府最终完成了用“朝廷命官”代替世袭王侯治理地方。但相比宋以后,汉至唐,相当时期内是弱干强枝,地方的自主权大。到了后期,由于皇帝控制力下降,既会出现宰相——皇家聘请的总经理,代替董事长作主,也会出现地方各级代理人——地方官父子相继不听从中央政府指令,代理权成了事实上的所有权。

明、清两代,有鉴于前代之得失,在对地方官员的控制方面进行了有针对性的改革。官员选拔上,以科举选拔为主。县令这样的中低级官员,选拔程序却异常严格。除现代宪政制度下的选举,科举应当是程序相当公正的官员选拔形式——民选为主的宪政制度下,也是选票和考试相结合,地方主要首长是选举,大多数事务官则是通过考试产生。科举之路是很艰难的,举人以上(包括举人)的功名一律通过考试,很难恩荫。它的好处是通过考试手段打破个人、家族对权力的垄断,除了皇帝以外,其他的职位都是开放的。“父子五进士、祖孙三尚书”之类的家族毕竟是异数。海外史学家何炳棣通过研究得出结论,明清社会阶层具备相当的流动性,明代进士出身三代平民之家者占总数一半,明清550年间,三品以上能享有“荫”的特权家族的子弟所占进士尚不足总数6%。我们看《红楼梦》中因军功起家的贾家,高层权力斗争固然加速其败落,但几代子孙少有人通过科举仕进,这样在政治地位上吃老本的大家族必将慢性衰亡。门阀对政治资源的控制由此打破,给贫寒子弟打开一扇进入上层的大门,这在一定程度上纾缓了社会矛盾。

历史学家许倬云说:“秦朝设郡县,等于不设分公司,而是成立办事处及其代理人,直接向中央负责,地方官的成绩,都是直接向中央政府报告。”这种授权是直接授权,权力只有一个来源——皇帝。知县、知府、巡抚、总督,他们官职有高低,但彼此没有隶属关系,都是朝廷命官,都是皇帝授权。知县听命于知府,只是权力运行的程序而已,目的都是替朝廷办差。因此,明清政府最低一层的首长——知县——都是朝廷任命并考核的。清朝皇帝接见新任县令,就是一种象征意义上的谕示:你只对朕负责,你的官印是朕给的。当时下级虽然也得奉迎上级,因为朝廷对信息的掌握有限,得罪上司将会十分麻烦,但毕竟顶头上司只有参劾、保举和协助吏部考核之权,知县对知府、知府对巡抚的人身依赖关系并不十分强烈。同时,辅之以家乡方圆500里内不能为官的回避制,以及官员在某地到一定年限不升迁即交流到其他地区等措施,严防尾大不掉,权力由地方集团把持。

再说监察和问责机制。从秦朝设御史大夫开始,两千年帝制时代,除了皇权之外,其他的权力都有明确的监督机构给予监督。至于监督效果,因时代而有差异。明清两代,对地方官的监督机制是比较完备的,明朝多太监弄权,很重要的原因是因为太监为皇帝私人“所属”,游离于帝国文官监督体系之外。明朝监督分两个序列,中央六部是给事中,地方各省为御史台(后改为都察院),合称“科道”。明朝13行省共13道监察御史110人,由都察院管理,查纠各地方官。其级别并不高,和知县一样正七品,但威权重,一旦外出则是代天子巡察各地, 称巡按。(明朝御史外出巡查,加总督、巡抚、经略、总理、巡视等名衔,清代总督、巡抚已成为地方实职)传统戏曲里面那些新科进士,最牛气的是点了“八府巡按”,到各地后地方府、县官见到他们十分恭敬,所以《玉堂春》里的王公子才可能在巡按山西时,救下曾与自己有过情愫、如今身陷冤狱的名妓苏三。

当然,这种监察权仅仅是皇权的派生,如果皇帝昏庸,他们照样不能有效地行使监察权——明熹宗时魏忠贤当权,被残害的杨涟、左光斗等官员大多是监察官。但帝制时代有一个好处,这江山的“产权”明晰,不是特别昏庸的皇帝,谁也不会任由地方官胡乱折腾。尽管我们教科书上说明清两代政治黑暗,但仅仅是限于晚期,大部分时间内朝廷对知府、知县一级的官吏还是有着较严密的监督体系,地方政治不至于一败涂地,否则两个朝代的寿命也不会都接近300年。

知县害民与信息封锁

饶是如何防范,这样的政治体制因为是上向下授权,下向上负责,被统治的细民没有资格也没有手段向县官问责,只能叩阙告御状,恳求朝廷向自己委派的地方官问责(类似“上访”),其弊端是难以克服的:既然所辖地不是县官自家的,而且皇家所给的俸禄有限,那么何不利用职权为自己谋利,利益归自己,而坏处是朝廷的。每个州县几乎都成了公共牧地——皇家的牧地在地方官眼里,就是无碍自己根本利益的公地。而如何欺骗朝廷,也成为历朝历代地方官特别是州县长官的必修“武功”。地方官最需要防范的,是自己欺压盘剥百姓的恶行让朝廷知道,使得龙颜大怒而处罚自己。如此,对朝廷特别是最高统治者皇帝进行信息封锁,是贪官为政最重要的事情。

而皇帝对手下地方官这种状态并非不知,一定程度内允许地方官以权谋私是皇帝给官员的一种奖励,否则人家为什么要万里为官,替皇家扛活?但这种度很难把握,皇帝及各级官僚对老百姓剥削的程度,总是层层加码。皇帝若不太昏庸,将全国作为一盘棋考虑,这个度是可以把握的。只要不打仗,供养一支官僚队伍,并不需老百姓负担过重。但各级官员越到下面越不需要全局意识,他们想到的首先是自己的利益,而且为了自己能升迁,需要上司给朝廷说好话,而中央各部及省、府官员也是皇帝的高级“打工仔”,他们同样有自己的利益,又有要挟地方官员的权力——那么知县盘剥百姓,积累财富,除自肥外,还必须向上司行贿,这也成为政治常态。

这样一支庞大的官僚队伍,各有自己的“小九九”,皇帝要有效地控制他们,其难度可想而知——那么只能寄希望于政治强人。要么是皇帝本人有本事且勤政,如明朝开国的朱元璋,乃至有乃父之风的朱棣;要么是对皇室尽忠的首辅,如张居正。但强人政治不可能持久,朝廷乃至皇帝的威权总是在逐步递减,到最后必然是鱼烂肉腐,勤政如崇祯者也无力回天。

清承明制,但对控制术有所改进。皇帝建立了一个“族国”,让旗人享受特权,结成比明朝王室范围更大、效率更高的利益同盟,以共同监视各级汉族官员和老百姓——县、州一级的小地方官,汉族士人是主体。但时间一长,旗人的利益同盟同样会腐化,其效能同样会剧减。到了后期,清朝要改革,最难的就是取消旗人特权——皇帝昔日仰仗的同盟者,结果成了其延续统治的最大障碍。

正由于不可能根本改变各级地方官向上负责而非向下负责的制度,也即没有进化到真正主权在民的宪政国家,这样仅仅在控制技术层面的修补,无法突破“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的改朝换代循环。民众对一个个新王朝从寄予希望到失望,再到推翻它,两千年来都在重演,无非每场戏有时间长短的差别而已。而知州、知县这类基层的、直接管理百姓的朝廷命官,其残民害民也成为帝制时代不可能解决的政治难题。