平昌改革之殇

高新军

20世纪90年代以来,四川省大规模地开展了党内民主的改革试验。从党代会年会制、党代表常任制,到乡镇党委领导班子的“公推公选”和“公推直选”,不仅在改革的深度上,而且在推广的广度上,都走在全国前列。其中,四川省巴中市平昌县在试行乡镇党委领导班子“公推直选”的党内民主方面独树一帜。2001年该县开始在灵山乡试行乡镇党委领导班子“公推直选”,到2005年底,这种试验已在该县9个乡镇推广,并于2006年1月获得了“第三届中国地方政府创新奖”。平昌县从一个默默无闻的山区县,走到了全国党内民主改革的前列。

但令人费解的是,自从2006年获奖后,平昌县的改革在当地反而逐渐进入了自然消亡状态。当年主持和推行改革的领导已于2008年4月被迫远走他乡,其他干部换的换,走的走,留下的也大都被边缘化。笔者2009年3月赴平昌县了解这项改革的近况,在县委组织部、县人大等部门都吃了闭门羹。现在这项改革在当地似乎成了“禁区”,当地干部谈之色变,避之唯恐不及。

这样的结果大大出乎笔者的预料,同时也勾起了笔者一探究竟的强烈欲望:平昌县党内民主制度创新的曲折经历,在很多方面折射出我国地方政府创新的制度困境,值得深思。

笔者认为,要使一项地方政府创新获得可持续发展,需要解决两个根本问题:一是改革创新的动力问题,二是改革创新的手段问题。正是在这两个根本性问题上,平昌县的创新遇到了制度瓶颈。

据了解,平昌县2001年开始在灵山乡推行乡党委领导班子“公推直选”,这项党内民主改革的直接原因是当地农村面临干群矛盾突出、干群对立情绪严重的危机。由于当时还要征收农业税费,农民负担很重,在平昌这样的国家级贫困县,农民没有太多机会增加收入,因此对地方政府从自己身上吸取资源的行为十分敏感。平昌县所在的巴中市,干部们强烈抱怨乡镇政府和村集体的巨额负债。在巴中市的一个地区,2000年乡镇政府欠农民的债务达到了总收入的112%。(文武《对铁西片区乡村债务情况的调查及思考》,《今日巴中》2001年第12期)根据另一报道,“由于村和乡镇政府从不偿还债务,政府已经失去了威信,村民们认为乡镇政府是骗子。债权人天天来催债,乡镇和村干部焦头烂额,他们已经数月不发工资了,在讨债人的频频登门下也无法专心工作,很多干部辞职并搬到其他地区生活”。(巴中市党委《乡村换届选举工作总结》2001年12月20日)在这种情况下,巴中市党委将乡镇半竞争性选举视为解决问题的一个办法。档案资料显示,县市党委希望在半竞争性选举中出现一些有能力解决问题、拥有村民信任并且愿意在农村地区工作的干部。平昌县乡镇党委领导班子的“公推直选”就这样被地方官员当作了缓解干群紧张关系的工具,“公推直选”也确实在动员民众对地方政府的支持上起到了一定作用。当地干部是这样介绍他们的创新实践的:在乡镇党委领导班子的“公推直选”中,没有组织意图,只有党员意志。党政官员有这样的认识并且付诸实践,这是我国政治发展的新现象。

但是,在中央农村政策进行了重大调整之后,推动平昌干部将这项改革继续进行下去的动力,就更多地来自于政绩的冲动。这种改革动力的变化,也反映在改革的阻力方面。过去由于农民负担重,干群关系紧张,农村工作开展不了,反对改革的声音相对较小。当改革的环境发生变化,改革的动力转变为干部的政绩之后,不同的看法就出现了。

一项研究表明,地方党委领导并非为了民主的目的价值,而是为了民主的工具价值引入半竞争性选举,目的在于缓和社会矛盾、增强社会的凝聚力,从而保持社会政治的稳定。(赖海榕《我国县乡财政状况、政府能力与基层民主法制的比较研究》)现在,能否促进经济发展与社会稳定是干部提拔的重要标准。在经济欠发达地区,一方面,本地居民赚钱的机会少,因此对地方当局占有资源的行为以及贪污腐败比较敏感;另一方面,由于经济发展水平低,地方权力拥有较少的财政资金,因此,当地官员难以通过大规模投资来表现经济发展的政绩。例如,拥有102万人口的平昌县2008年财政收入仅8000多万元,而该县当年的财政支出高达11亿多元。巨大的缺口全部来自中央和四川省的转移支付。因此,用选举中获得的政治合法性来弥补因经济发展不足而欠缺的合法性,通过政治改革来显示政绩,成为一些地方官员累积政治资本的一种手段。

这样看来,半竞争性选举的引入和发展是地方党政官员出于理性的个人利益计算而发生的。掌握干部任免权的党政干部希望通过改革得到晋升,因此愿意承受改革所造成的个人权力暂时或部分的丧失。

显然,这样的政绩观念在农村干群矛盾下降、农业税费取消、农村利益格局重新调整后面临着新的挑战。这主要体现在两个方面。一是平昌县一些干部开始抱怨该县主要领导为了自己进步,而不顾他人的利益。笔者在调查中也听到一些诸如“某个人想把以前别人做的事也总结到自己的头上来”的议论。二是一旦这种政绩观占据主导地位,改革的推动者就很有可能超越现实条件,推行更为激进的措施,也就是人们常说的“太理想化”。无论哪个方面,都会导致改革脱离正常轨道,进入高风险领域。例如,平昌县曾在2002～2003年将原有的61个乡镇撤并为27个,力度之大前所未有,在全国也独此一家。但当原平昌县主要领导离开后,该县又从27个乡镇恢复到43个。

平昌改革的曲折,其实早在它推行的过程中就蕴含着了。在平昌的党内民主改革中存在一个悖论:民主和集权,本相矛盾却和平地共存着。我们往往必须用高度集中的一把手权力自上而下地强力推行基层的民主,这就不自觉地排斥了民众的主动参与,最后改革变成了“一把手”的政绩工程。这时,当改革还没变为广大基层干部群众的广泛要求,权力仍旧集中在一个或者少数几个人手里时,最容易发生的就是“人亡政息”的悲剧,在人们的权利意识相对落后的经济欠发达地区更是如此。

在平昌这个案例中,曾经戏剧性地发生了这样一件事:巴中市和平昌县的主要领导因对哪个人主导的改革处于更高水平产生意见分歧,从而发生了权力较量,这也最终导致了原平昌县主要领导的黯然离去。这或许是平昌党内民主改革遭遇挫折的偶然因素。这种悲剧以个人关系这种特殊形式出现,但反映的是整个体制的问题。

2009年4月平昌之行后,笔者又赴浙江温岭和南京六合区分别考察当地的参与式预算民主恳谈和民主自治管理。在这些经济发达省份,基层民主改革与平昌的最大区别就是民众的自觉参与和权利意识的觉醒。来自民众的监督力量,对于官员的政绩冲动和高度集中的权力都是有效的制约。平昌改革之殇给我们的启示,是基层的改革创新已对现有体制提出巨大的挑战,而突破这种制度瓶颈的关键在于凝聚民众的力量。