学校制定规章制度应注意的问题

许丽艳　李开发

摘 要:学校在行使自主管理权时,要依据规章制度进行管理。学校制定规章制度应注意依法管理、以人为本、结合实际、高效便民、诚实守信、注重程序、跟踪评估等问题。

关键词:学校规章制度;依法管理;以人为本;注重程序;跟踪评估

中图分类号:G47 文献标识码:A 文章编号:1009-010X(2009)08-0018-03

学校在行使自主管理权时,需要依据规章制度来进行管理。但学校制定规章制度时应当注意哪些问题呢?笔者认为,学校制定规章制度应当注意依法管理、以人为本、结合实际、高效便民、诚实守信、注重程序、跟踪评估等问题。下面谈一下粗浅的看法。

一、关于依法管理问题

党的十五大和1999年宪法修正案确立了“依法治国,建立社会主义法治国家”的基本方略。2004年国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。教育部相继出台了《加强教育法制工作的意见》、《加强依法治校的实施意见》、《依法治校示范校评估标准意见》等文件。目前,学生、家长的法律意识越来越强,要求依法管理的呼声也越来越高,依法管理的观念已为广大公众所认可并接受,实为大势所趋。这就要求学校制定规章制度时注重并坚持依法管理的理念和做法。依法管理理念要求学校在制定规章制度时应当遵循两个原则。

1.职权法定原则。即学校有权制定这项规章制度。从理论上讲,学校制定规章制度的权力来源于法律法规的授予,尤其是制定对教职员工、学生具有限制性影响的文件时,必须有法律、法规或规章的授权。下面让我们看几个越权制定规章制度的例子。例如,《某某学校关于学生纪律处分若干规定》第3条规定:“学生在校期间因相互打架而造成一方伤害时,受伤害方需要赔偿医药费的,经校长研究决定具体的赔偿数额后,赔偿方应当履行校方的决定,否则,学校将给予留校查看处分直至开除学籍。”以法律衡量这种规定应视为无效。因为学校无权制定这项规章制度,也无权裁决“谁向谁”赔偿医药费。依据我国相关法律规定,人体伤害案件的医药费赔偿处理有三种解决途径:一是通过双方协商,在双方自愿的基础上确定赔偿数额;二是请求第三人调解,在双方自愿的基础上确定赔偿数额;三是由法院判决确定赔偿数额。可见,除了双方自愿平等协商之外,只能由法院作出判决,其他任何单位都没有裁决权。又如《某某学校关于学生课堂纪律的若干规定》中第5条规定:“学生上课时交头接耳或调皮捣蛋的,学校视情节轻重,罚款10元至50元。”第六条规定:“破坏学校教室墙壁清洁,在墙壁上乱写、乱画、乱踩或打球,赔偿损失,罚款50元。”这种规定同样无效,因为《中华人民共和国行政处罚法》明确规定罚款属于行政处罚,学校不是国家行政机构,没有资格设定行政处罚,也没有资格实施行政处罚。

2.不抵触原则。即学校制定的规章制度不得与法律法规和上级行政机关颁发的规范性文件的基本原则、精神及具体条款相抵触,而必须与法律、法规及上级政策文件保持一致。例如,某省教育厅有关学生管理的文件规定:“中等专业学校学生无故累计旷课超过30天的,学校可以对学生做开除处理。”而《某某中等专业学校关于学生纪律处分若干规定》规定:“学生无故累计旷课超过15天的,学校可做开除处理。”学校的这种规定直接与上级行政部门的文件相抵触,是无效规定。

总之,学校的规章制度不得违反法律、法规和规章和上级行政部门文件的规定,不得自行设定处罚、许可、收费和行政强制,不得违法限制教师和学生的权利或增加其义务。

二、关于以人为本问题

以人为本,是指在管理过程中,以人为出发点,从人的需要和发展角度考虑,更多注入权益保障的因素和深切的人为关怀。这一理念要求学校在制定规章制度时应当遵循两项原则。

1.合乎情理原则。即学校制定的规章制度要有明确、正当的目的,符合客观规律,合乎情理,公平、公正,没有偏私。不能要求教师和学生承担无法承担或违背情理的义务。当规章制度可能合法地对教师和学生利益产生限制时,学校应将这种限制调控到尽可能小的范围内。例如,某学校规定:“本学期教师授课满108学时,属于满负荷工作量。如果领导给满负荷工作量教师增加工作量,教师拒不接受,扣发当月奖金;情节严重的,学校将予以解聘。”按照这条规定,校领导有权随意给教师无限制增加工作量,而教师只能接受,不能提出异议,否则难逃被解聘的结果。可见,这条规定实质上有要求教师承担无法承担或违背情理的义务的倾向,学校应予以修改。又如,某中等专业学校规定:“学生夜不归宿者,开除学籍。”如果某学生一次夜不归宿,学校不问缘由,即行开除。这就有悖情理,被处理的学生不会心悦诚服。

2.参与和民主原则。学校制定规章制度时,应当体现和维护学校教师和学生的合法权益,应更多渗入参与和民主的成分,让更多的教师、学生参与讨论与自己有关的规章制度。规章制度匆忙出台的例子很多。例如,前几年西北某市政府发布的关于出租车的管理规定,结果出台不到两个月就收回了。该市政府在决策过程中没有很好地听取各方面的意见,学校制定规章制度同样如此。而如果能充分调查研究,广泛听取各方面的意见,尤其是注意听取不同的意见和反对的意见,使规章制度充分照顾和反映不同群体的利益和愿望,就能够得到大多数人的支持和理解。通过这种程序出台的规章制度,就能有效减少制度实施时教师、学生的抗拒心理和行为,利于落实和施行。另,依据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》的有关规定:“学校通过民主程序制定的规章制度,不违反国家法律、行政法规及相关政策规定,并已向劳动者公示的,可以作为人民法院审理争议的依据。”据此可见,参与和民主性原则的意义就更显现实和重要了。

三、关于结合实际问题

这一理念要求学校应从实际出发,事实求是。学校制定规章制度的内容应当注重解决现实中存在的实际问题,使规章制度更具必要性、针对性和操作性。规章制度所涉及的行为特征要清晰明确、标准要易于判断,利于实施操作。例如有的学校规定:“学生品行极为恶劣,道德极为败坏者,学校可给予留校察看直至开除学籍的处理。”这种规定描述的行为特征不清晰,标准不易掌握。对什么情形属于品行极为恶劣,什么情形属于道德极为败坏等问题,不同的人有不同的判断标准。实践中,容易形成同一违规行为由于处理人的不同,而出现不同的处理结果,进而影响规章制度的严肃性、公平性和权威性。诸如此类的规定学校还有很多,例如“不正当恋爱者,给予记过处理。”“男、女生举止轻浮,行为不检点者,给予留校察看处理。”“男、女生有伤风化,情节严重者,给予留校察看处理”等等。

四、关于高效便民问题

这一理念要求注重高效便民服务。依法管理、按照法律程序办事要便捷、提高办事效率。因此在规章制度设计上尽量规定时效制,即学校行使权力必须在一定的时限之内做出决策、决定;还应规定学校内部要加强工作协调与衔接,防止拖沓、推委、扯皮;须考虑方便教师和学生,这里的“方便”不仅指工作作风上怎么服务师生,更主要是指在设计制度时,无论是对制度实体还是对执行程序都要有利于教师和学生,要体现以师生为本的理念。这就能有效地杜绝师生办事时,在学校内设部门之间来回跑,跑了很多回才能办成事,甚至办不成事的不良现象。

五、关于注重程序问题

这是一个非常重要的理念。一方面,有了程序,也就有了公开和透明,只要履行程序并且履行到位,老百姓即使办不成事,也心服口服,另一方面如果程序违法,很可能会导致学校行为的无效。此程序理念要求学校在制定规章制度时应当遵循两条原则。

1.程序正当原则。这一理念最早起源于英国古老的自然正义原则。有两条基本内涵:一是任何人不应当成为自己案件的法官,利害关系人应当回避;二是任何人在受到惩罚或其他不利处分前,应当为之提供公正的听证或其他听取意见的机会。学校在制定规章制度时应当注重程序,充分尊重、保障教师、学生的陈述权、知情权、申辩权与救济权。例如,学校在规定处理教师和学生的程序时,应当规定教师享有陈述、申辩的权利;具备条件的,学校应规定教师和学生有召开听证会的权利。再如,学校在制定考核制度时,应当明确规定考核程序并予以实施;否则,教师会认为考核过程不透明、结果不公正。我们思考管理问题时,应当多从程序角度考虑,在制定规章制度时,多设计细化公开、透明的程序(如民主讨论、公示等程序),使教师、学生按照既定的程序办事。这样,他们的疑虑、怨言就会减少,纠纷、矛盾自然也就会少一些。

2.规章制度制定的必经程序。首先,学校应当建立和完善规章制度的起草、审核、制发、公布、备案等程序,尤其是规章制度的公布问题。按照法治理念和司法实践,不对外公布的规章制度,不能作为实施管理的依据。根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》的有关规定,学校通过民主程序制定的规章制度,不违反国家法律、行政法规及相关政策规定,并已向劳动者公示的,可以作为人民法院审理争议的依据;而未向教师公布的规章制度,不能作为法院审理劳动仲裁案件时的依据。其次,法律法规及国家政策已经明确规定了学校某项规章制度的制定程序,学校在制定该项规章制度时,就必须依照该程序制定规章制度。例如某省人事局与教委的文件规定,学校工资福利改革方案,应当经过教职工代表大会讨论通过并向教职工发布。而某学校工资福利改革方案在向部分教职工征询意见后,经校长行政会研究就发布实施了,这个方案没有经过教职工代表大会的讨论通过,那么这个方案的出台程序就会受到质疑,就失去了合法性、有效性。

六、关于诚实守信和跟踪评估问题

学校制定规章制度时要考虑诚实守信的因素,学校要有信用,学校的行为依规章制度做出后,如果变更必须有依据和正当的理由,否则,不得随意更改,即使更改了也不具有法律效用。在今天的市场经济条件下,尤其应强调信用问题,没有信用整个市场经济的运行就会乱套,政府机关首先要做到诚实守信,学校作为管理者,也应如此。

此外,学校制定规章制度后,还应当建立和完善决策的跟踪评估制度,并根据决策执行情况适时调整和完善有关规章制度。定期开展规章制度的清理工作,最好建立《学校规章制度管理办法》,明确、规范学校规章制度的管理、清理,包括制定、修改和废止等程序,保证学校规章制度的必要性、合法性、科学性和民主性,逐步提高学校规章制度的质量。

【责任编辑 韩立鹏】