1927～1937年国民政府工业奖励政策初探

陈明辉，史亚楠

(武汉体育学院，湖北 武汉 430079)

1927～1937年国民政府工业奖励政策初探

陈明辉，史亚楠

(武汉体育学院，湖北 武汉 430079)

国民政府1927年在南京成立后，逐步建立起一套较为完善的工业奖励政策体系。这些工业奖励政策不仅在范围上极为宽广，而且在奖励方法上也丰富多样。它主要从奖励特定工业、鼓励技术发明和创新以及吸引华侨资本等三个方面引导、奖励工业发展。为保证工业奖励政策的贯彻与实施，国民政府设立了一系列管理机构。这些管理机构不同程度贯彻、实施了工业奖励政策，通过运用经济、法律手段引导社会资源向工业领域流动，使得中国资本主义工业在艰难曲折中获得了一定程度的发展。

国民政府；工业奖励政策；实施状况

1928年底，南京国民政府基本统一全国，国内政局渐趋稳定。国民政府为巩固政权，发展经济，出台了一系列发展国民经济的政策措施。工业奖励政策就是其中颇具代表性的政策之一。作为国民政府重要经济政策的工业奖励政策与中国社会经济近代化密切相关，系统地考察其政策内涵及其实施情况，无疑是非常必要的。根据笔者所掌握的资料，目前学术界尚未有专门论述1927～1937年国民政府工业奖励政策的专著或论文，今人关于该时期工业奖励政策的研究大都是在研究经济政策的专著或论文中简单涉及，基本上停留在对该时期工业奖励政策内容的介绍上，并未进一步深入研究其特点和实施情况等问题。因此，笔者认为有必要对此课题进行深度探究，丰富今人对当时工业奖励政策的认识，亦盼能起到抛砖引玉之效果，为后人研究提供些微有益的借鉴。

一、工业奖励政策概况

抗战以前，国民政府制订和颁布了200多项经济法规，其时间主要集中在1928-1933年间。这一大规模经济立法活动，比起近代经济立法第二次高潮来说，不仅法规数量上约多了一倍，而且涉及范围有很大扩展，内容有很大改变，法规的影响力大大增加，可谓近代中国经济立法的第三次高潮[1]*作者认为，在清末形成了中国经济立法的第一次高潮，北洋政府时期形成了中国经济立法的第二次高潮，南京国民政府时期形成了中国经济立法的第三次高潮。。工业奖励政策就是在这样一个大环境下出台的。在抗战全面爆发前的10年间，国民政府先后制订一系列奖励工业的政策，其中主要的工业奖励政策如下：

1.《奖励工业品暂行条例》，1928年6月颁布。

2.《华侨投资国内矿冶业奖励条例》，1928年10月颁布。

3.《华侨回国兴办实业奖励办法》，1929年2月颁布。

4.《特种工业奖励法》，1929年7月颁布。

5.《小工业及手工业奖励规则》，1931年5月颁布。

6.《奖励民营电气事业暂行办法》，1931年6月颁布。

7.《奖励工业技术暂行条例》，1932年9月颁布。

8.《工业奖励法》，1934年4月颁布。

9.《造船奖励条例》，1936年10月颁布。

通过上述奖励政策可以看出，奖励与扶植作为推动工业发展的手段，被运用于国民政府经济政策的大多数内容中。该时期的工业奖励条文涉及从特种工业到一般工业，从现代工业到小工业、手工业，从工业制品到工业技术，从发明到仿制改造，从个人到集体。其奖励方式既包含了给予奖章、奖状、匾额等精神奖励，也包含给予奖金、减免税费、减免国营运输费用、给予专制权、专利权等物质奖励。可以说，这些奖励政策，不仅在奖励范围上极为宽广，而且在奖励方法上也是丰富多样的。

除了上面所列的工业奖励政策之外，在有关工业的会议、决议案、公函等文件中，也频频出现各种扶持工业发展的措施。然而，此类措施太过庞杂，难以穷举。故本文以几项具有代表性的工业奖励政策为考察重点，同时兼顾其他的扶持工业措施，试图借此窥视国民政府工业奖励政策之全貌。

二、工业奖励政策内容

国民政府时期的经济政策更多地关注社会的具体经济问题，更多是对现实经济问题的对策性见解。工业奖励政策也是如此。它主要是针对当时国内工业技术落后、建设资金匮乏等经济问题而提出的对策性措施。该时期工业奖励政策主要是从以下三个方面引导、鼓励发展工业：一是奖励特定工业的发展；二是奖励技术的发明和创新；三是奖励华侨资本。下面从这三个方面对工业奖励政策所包含的内涵作一分析。

(一)奖励特定工业的发展

这里所谓“特定工业”，指的是具有基本性质之工业，制品在国际市场能大宗推销之工业，自己发明或输入新发明首先在一定区域内制造之工业，应用机械或改良手工制造物品，在国内能替代洋货之工业等四种工业。《特种工业奖励法》、《工业奖励法》、《小工业及手工业奖励规则》、《造船奖励条例》、《奖励民营电气事业暂行办法》等都与特定工业相关。

1929年7月国民政府颁布的《特种工业奖励法》规定：凡中华民国人民所办的“基本化学工业、纺织工业、建筑材料工业、制造机器工业、电料工业及其它重要工业者*《奖励特种工业审查暂行标准》把“其它重要工业者”界定为使用机器制纸、钟表、科学仪器、改良陶瓷、珐琅、制革、金属板片条管及线缆、橡胶、香料、机器车辆、船舶、飞机等制造业。；制品能大宗行销国外者；自己发明或输入外国新发明，首先在一定区域内制造者；应用机械或改良手工制造洋货之代用品者”[3]1-2都可以享受政府的奖励。其奖励方法如下：一、准在一定区域内有若干年之专制权。但至多以五年为限。二、准减若干年国营交通事业运输费，但至多以5年为限。三、准免或准减若干年材料税。四、准免或准减若干年出品税[2]2。具体适用方法为：“基本化学工业、纺织工业、建筑材料工业、制造机器工业、电料工业及其它重要工业者”和“自己发明或输入外国新发明，首先在一定区域内制造者”两类可以适用或并用以上四种奖励方法；“制品能大宗行销国外者”可以适用或并用二至四各款；“应用机械或改良手工制造洋货之代用品者”可以适用或并用三、四两款。从上述条文来看，这一法规的奖励对象是有选择的。其直接受益者是具有产品制造能力的企业，而且要求这些企业或具有一定的生产优势(制品能大宗销往国外)，或是有良好的发展前景(工艺的更新和技术的改进)，或其本身就占有相对重要的地位。

1934年，国民政府颁布《工业奖励法》，同时废止《特种工业奖励法》。可以说，《工业奖励法》是在《特种工业奖励法》的基础上产生的，是对后者的修正和完善。如在奖励对象方面，《工业奖励法》就概括得更为言简意赅，“(一)应用机器或改良手工制造货物，在国内外市场有国际竞争者；(二)采用外国最新方法，首先在本国一定区域内制造者；(三)应用在本国享有专利权之发明，在国内制造者。”[2]113二者在奖励方式上也略有不同。《工业奖励法》将原来的材料税改为原料税，并增加奖励金一项，同时为预防冒充、影射等弊端，明定了处罚条款。可以说，《工业奖励法》的规定更为科学，内容更为严谨，而且奖励对象的门槛降低了许多。故自其颁布施行至1936年，受奖者共计73起[2]115-120，远远超过了推行近五年的《特种工业奖励法》的奖励次数。

实业部曾于1931年5月颁布《小工业及手工业奖励规则》。该规则规定，只要本国人民经营的小工业*小工业指的是平日使用工人在30名以下者。及手工艺制品合乎以下条件之一者，即依本条例给予奖励：(一)对于特种制造品有特别改良者；(二)应用外国成法制造物品确属精巧者；(三)擅长特别技能、制品优良者[3]392。对于该三款的制品分别依研究之深浅、用途之广狭、技术之高低，分为最优等、优等、二级三个层次进行奖励[3]393。该规则对获奖者除了给予奖金、奖章、褒状、匾额 ，还规定“核准奖励后……在实业公报公布之”，并且“已得之奖品准印登广告。”[3]392

(二)奖励技术的发明和创新

自晚清以来，即制订有奖励工业技术暂行章程，并几经修改。1928年，国民政府制订、颁布《奖励工业品暂行条例》，该条例对关于工业上之物品及仿照方法首先发明或特别改良，擅长特别技能制品优良或应用外国成法制造物品著有成绩者给予专利或褒奖等奖励[4]。国民政府还明确表态，根据前政府有关法规所获的专利，经审核后仍有效。可见，该条例着眼于鼓励技术的改良和发明创造，促进工业技术革新。该条例实施不久，就因与1929年颁布的《特种工业奖励法》有含混之处，于1930年4月废止。但鉴于“我国工业技术幼稚，亟应制订奖励发明条例，以资诱掖，俾国内工业学者对于工业上之物品及方法经营探讨，多有所发明”[2]77。且“奖励国内工业技术系属要政，未可中断”[2]78，故决定另由实业部拟订一种奖励工业技术暂行条例。

《奖励工业技术暂行条例》就是在这种情况下于1931年9月由实业部制订、公布的。该条例规定，“凡中华民国人民研究工业技术，对于工业上之物品或方法首先发明者”，得依本条例“给以专利权10年或5年，前项专利权以全国为区域”。由此可见，《奖励工业技术暂行条例》“专以奖进国内工业界之技术为主，而实际仍以专利方法奖励发明”[2]79。其奖励对象亦为技术的改良和创新，属于对技术这一要素资源的培养，其奖励方式主要是授予专利权。这种专利权还可以让渡，如上海的金星建发明真空式自来水笔的吸水装置而申请专利权，后让与金星斌承受，政府因而换发让与证书[2]78。细细考究该条例内容，不难发现，此条例实际就是现代意义上的专利法。既然如此，为何不以“专利法”的形式颁布呢？国民政府也承认“本草案为奖励发明而设，用意本与各国发明专利之特许法相同”[2]78。但是，如果直接采用当时世界性的特许法，在民国当时工商业幼稚的情况下，“吾国工业界之仿造事业反在在受专利特许法之禁制，不能自由。其阻遏国内工业之进步，为患匪细”[2]77。故饬由实业部暂以部令发表施行，如若“外交上关于国际间请求保护其专利权之抗议，均以中国尚未公布特许法，未设立特许局，未办到外国人专利注册程序及未加入万国工业所有权保护同盟，相应付。”[5]287国民政府保护国内落后工业发展之苦心由此可见一斑！

(三)奖励华侨资本

1928年10月颁布的《华侨投资国内矿冶业奖励条例》规定，只要华侨投资国内矿冶业有下列情形之一者，可由农矿部长呈请国民政府给予特定范围的“特许权和优先权”，“予以指导或保护”，“运输上之便利”[5]286-287等褒章或褒状：一、对于国内经营之矿冶业捐助巨款者；二、对于国营之矿冶业贷予巨款者；三、对于国营之矿冶业首先募集巨资者；四、对于国营之矿冶业独立募集巨款者；五、筹集资本在国内自行经营矿冶业具有成绩者”*实业包括关于建筑、交通、制造、农矿以及关于其他依法允许人民经营之事业。。1929年颁布的《华侨回国兴办实业奖励办法》也规定，“华侨兴办实业[21]为其安全之必要，得请当地官署特别保护之”，“得请侨务委员会咨请交通机关于其需要材料及出产物品，予以运输上之便利”，“侨务委员会派遣专员或行知地方官署，予以指导保护”，“兴办实业确有成绩者，得由侨务委员会呈请国民政府给予奖章或褒状”[6]。

无论是《华侨投资国内矿冶业奖励条例》还是《华侨回国兴办实业奖励办法》，都鼓励华侨回国兴办建筑、交通、制造、农矿及其它允许民营的企业，其最主要的着眼点在于工业发展的重要因素——资本。当时中国为工业落后国家，“欲迅速发展其国民经济，及一切生产事业之建设，须谋利用国内与侨胞之资本。”[7]马寅初也认为增加资本的方法之一就是奖励华侨投资，“华侨投资者不乏其例……倘得政府保护培育，使其经营兴趣逐渐增进，则将来投资十倍或百倍亦非难事”[5]287。正是基于吸引华侨资本的考虑，国民政府在政权建立之初就迫不及待地制订了奖励华侨投资国内工业的政策。

三、国民政府工业奖励政策执行情况考察

(一) 工业奖励政策执行机构的设置

设置政府行政机构是政策得以实施的重要前提。没有一套组织严密、职责明晰的政府行政机构，再好的政策也难以贯彻实施。为保证工业奖励政策的顺利出台和充分执行，国民政府设立一系列政府机构，以贯彻、实施政府的工业奖励政策。

1930年12月实业部成立之前，由国民政府制订、颁布的工业奖励政策大都由1928成立的工商部下辖的工业司负责。凡关于各种工业的奖励、保护、监督、改良和推广，工业的专利、特许及国货的证明，奖励等具体事宜均由工业司办理。其他由各部会制订的工业奖励政策则大都由各部会负责。如由农矿部颁布的《华侨投资国内矿冶业奖励条例》规定，华侨投资国内矿冶业符合该奖励条例者得由农矿部长呈请国民政府给予褒章或褒状，给予特定范围的“特许权和优先权”，“予以指导或保护”以及“运输上之便利”*1928年，国民政府恢复侨务委员会，隶属党部。1932年4月16日，改隶行政院。该会负责回国侨民投资兴办实业及游历参观的指导和介绍，侨民的奖励和补助等事宜由侨务委员会辖下的侨民指导科职掌。。《华侨回国兴办实业奖励办法》的主要负责机构为侨务委员会[2]121。凡申请奖励事宜必须首先呈请侨务委员会，再由其转请主管机关核准[2]177-178，通过后，仍须由侨务委员会联系交通机关、国民政府、地方官署给予相应的支持、保护、褒奖。

可见，国民政府设置了一系列的行政机构以确保工业奖励政策的顺利推行。但是，由上我们也可知国民政府的工业奖励政策存在政出多门、执行主体层次多样等问题。如此势必导致政策执行机构多样化，事权不一，管理混乱，给政策的实施带来不利的影响。

这种政出多门、事权不一的情况，直到1930年工商部和农矿部合并为实业部后才有所改善。实业部成立后，奖励工作基本统一到实业部下辖的工业司负责。除此之外，国民政府还专门设立相应的评审机构，如奖励工业技术审查委员会、奖励工业审查委员会等，进一步规范了奖励的评选工作。

由于工业奖励方式中涉及减低运输费用、减免税收等问题，工业奖励政策的实施还涉及交通、财政、铁道等部门。如国民政府通过徐庭瑶等“请积极发展民营重工业以充实国力案”后，即指令铁道、交通、实业三部协商核办。1936年2月14日，铁道、交通、实业三部召开联合会议，讨论如何协同核办“请积极发展民营重工业以充实国力案”。最终，三部达成共识，对规定主办重工业进行保息、政府补助及奖励等保育措施[2]2-3*1930年12月4日，工商部、农矿部合并为实业部，原工商部负责的奖励工作转由实业部负责。。

可见，工业奖励政策的执行先后主要由工商部和实业部负责，尤其是1930年以后，奖励工业的工作大都归于实业部管理，进一步规范了奖励的行政工作，提高了行政效率，为工业奖励工作的切实实施提供了有力的支持。但是，工业奖励工作仍然存在涉及政府部门过多的问题，如铁道部、财政部、建设委员会、侨务委员会等，存在着政出多门，管理混乱的弊端，同时不可避免卷入到各政府部门利益或某一集团的利益之争，加剧工业奖励政策执行的复杂性。

(二)以奖励政策为视角的考察

国民政府虽然制订了较为完善的工业奖励政策，但是决策者和制订者的真正意图及如何诠释、是否愿意和如何实施、取得何种效果，又是另外一回事。下面试对几项主要工业奖励政策的执行情况作一考察。

《特种工业奖励法》的奖励对象范围较为宽广，但审查比较严格。申请奖励者必须呈请工商部核办，工商部接受呈请书后，交给由工商部及有关主管机关所派委员组成的“奖励工业审查委员会”审查。经审查合格者，由工商部核准奖励后给予执照，并呈报国民政府备案*实际上只有22家公司受到奖励，其中商务印书馆股份有限公司与天原电化厂股份有限公司在1930-1934年间皆受到两次奖励。[2]1-7。到1934年11月为止，依法呈请奖励的已达100余起，但因政府的评审标准较严，最终经核准奖励的不到三分之一，仅有24起[2]114。

作为《特种工业奖励法》的“升级版”，《工业奖励法》要求申请者提交相关材料由以实业部及有关主管机关所派委员组织的奖励工业审查委员会审查[3]355。1934年8月国民政府行政院令公布《工业奖励审查标准》，对《工业奖励法》中的相关问题进行更为细致的规定和解释。如明确规定“应用机器或改良手工制造货物”中的“应用机器”以原动力设备者为限，“改良手工”以有特殊技艺经事实证明者为限，并且均须满足以下条件之一方可，“一、确为外货之代替品；二、确能发展对外贸易。”[2]183这些审查标准的设立细化了评选条件，规范了评选的程序，为申请奖励者提供了明确、详实的参照，有力推动了《工业奖励法》的实施。截至1935年11月，“经审查核准予以专制权者4起，减免税款者26起，减运输费者15起，共计45起。”[2]392这种奖励在1935～1936年间达到高峰，仅这一年多的时间，实业部就核准了工业奖励案73例。其中以酸类工业、染料工业等化学工业，丝织业、针织业、榨油业等工业的工厂数量居多。如1935年2月，冀鲁制针厂出品的“钢针”，获准“减铁路运费一等二年”。1935年6月，华安颜料化学厂出品的“硫化氢染料”，获准“航轮减三成，铁路按四等各三年，免转口税三年”。1935年4月，五洲大药房的“甘油”，获准“航轮、铁路减三等、一等各两年”[3]392。

相对于前两项奖励法来说，《小工业及手工业奖励规则》为申请者提供了多种申请奖励的途径：既可由制品人自行呈请，又可由地方主管实业机关转呈实业部，抑或经实业部查明符合条件者皆可[2]137。该规则公布后，大大激发了手工业者的积极性，申请者络绎不绝。据1932年的记载，“自上年由实业部订颁小工业及手工业奖励规则后，各省市依照该法则呈请奖励者甚多，就中成绩优良经核准发给褒章褒状匾额等奖励者，计有哈尔滨华北油漆厂、上海联华影片公司、天津隆记工厂、山西樊字华铜工厂、山东瑞兴和工厂、湖北叶正兴蚊香厂、汕头曹裕兴爱国纸伞厂等30余起。”[3]391

为奖励发明而颁布的《奖励工业技术暂行条例》还专门制订了《奖励工业技术审查委员会规则》对申请者的材料进行审查。该审查委员会成员由实业部长遴选有工业学识之部员担任，但工业司长技监及工业司主管科长为当然委员；该委员会以工业司司长为主席召开会议，开会时以全体委员会过半数委员之出席及出席委员过半数之同意议决之可否，同数则取决于主席；日常事务由工业司主管科兼办[2]182。奖励工业技术审查委员会的设立及审查规则的制订保障了《奖励工业技术暂行条例》的贯彻实施和程序化运作，推动了申请专利热潮的到来。在1933～1935年内，政府收到的申请专利案已超过300件，其已核准专利案件不下70余起。经发给证书，实行专利的达40余起[8]。到1936年，“截止11月底止，核准专利者已达29件，较之去年全年之21件，二十三年全年之25件，显有增益。”[2]83-84

该条例不仅规定给予符合条件者以专利权，而且明文规定保护专利权所有人的正当权益免受损害。对伪造、仿照发明品或窃用其方法损害他人之专利权者，以及明知为伪造或仿造之物品而贩卖或意图贩卖，而陈列于交易场所者处以相应的徒刑并判罚相应的罚金。除了保护专利权者的正当利益外，该条例对已经获得专利权者也进行事后监督，督促其实施专利，以充分发挥其功用。如对“物品或方法与呈请时之说明书或图样或模型不符者”，“得奖励后满一年未实行制造，并未呈经实业部核准者”，“专利权期内无故休业一年以上，并未呈经实业部核准者”等情况，采取取消专利权，追缴证书等措施，以达到督促获奖者积极把专利转化为生产力，造福社会的目的。

着眼于吸收华侨资本的《华侨回国兴办实业奖励办法》与《华侨投资国内矿冶业奖励条例》实施情况又如何呢？近代华侨投资国内企业的投资总额约七万万元[9]10。其中，1927～1931年的投资总额占投资总数的80%[9]27。详见下表：

民国初年与国民政府时期华侨投资

资料来源：根据林金枝：《近代华侨投资国内企业史研究》，福建人民出版社1983年版。

从上表所列数据来看，国民政府时期近代华侨投资国内企业的数额是不多的——1927-1937年华侨投资总额仅250655092元，每年平均25065509.2万元。但是通过横向比较，我们可以得知这个数字不仅高于北京政府时期，更远远高于近代华侨平均每年七八百万元的投资数额。通过上表我们同样可以知道，近代华侨投资国内企业数量也是如此。

根据调查，华侨投资国内企业几乎各行各业都有。凡工业、农业、矿业、交通运输业、商业、金融业、服务业和房地产业等都有华侨投资。据林金枝先生统计，近代华侨投资于工业、农业、矿业三者的资金占总投资额18.16%。可见，国民政府试图通过《华侨回国兴办实业奖励办法》与《华侨投资国内矿冶业奖励条例》以吸引华侨资本投资国内工业的做法，取得了一定的成果。

结语

国民政府在对清末民初工业奖励政策沿袭与变异的基础上，建立了一系列较为完善的工业奖励政策，并运用经济、法律手段引导社会资源向工业领域流动，起到调动行政相对人积极性、主动性、创造性的作用，促进中国民族工业在艰难曲折中发展。

当然，由于各种因素的制约，国民政府工业奖励政策的不足与缺陷也是显而易见的。它的欠缺之处，一是政策中存在着诸多矛盾。如扶植奖励的导向与控制聚敛的实质，奖励民营工业发展的权宜之计与建立国家垄断资本主义的长远目标等并存于工业奖励政策之中。二是政策执行中存在着政府财政投入不足，执行不力等问题。财政匮乏制约了工业奖励政策的贯彻实施；军阀割据、各自为政使得中央政府失去了应有的基本权威与能力，从而制约了工业奖励政策的有效实施。

[1] 陈争平，龙登高.中国近代经济史教程[M].北京：清华大学出版社，2002：187.

[2] 中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编(第5辑.第1辑.财政经济(5))[G].南京：江苏古籍出版社，1994.

[3] 蔡鸿源.民国法规集成(第55册) [M].黄山：黄山书社，1998：392.

[4] 国民政府秘书处.国民政府公报(第17册，第68期) [N].台北：成文出版有限公司，1972.

[5] 立法院编译处.中华民国法规汇编(第8-9编)，北京：中华书局，1934： 287.

[6] 秦孝仪.革命文献:第76辑.中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编(上)[G].台北:中央文物供应社，1977：145.

[7] 中华文化建设协会.十年来的中国[M].上海：商务印书馆，1937：133.

[8] 大公报，1937-01-01.

[9] 林金枝.近代华侨投资国内企业史研究[M].福州：福建人民出版社，1983.

NationalGovernmentIndustrialIncentivePolicy(1927～1937)

CHEN Ming-hui， SHI Ya-nan

(Wuhan Institute of Physical Education,Wuhan 430079，China )

After the establishment of the national government in Nanjing in 1927, a relatively perfect system of industrial incentives was gradually set up. The incentive policies are not only extremely broad in scope, but are also varied and diversified in the methods of reward. Industrial incentive policies guided and stimulated industrial development mainly from industry-specific incentives and in encouraging technological invention and innovation and in attracting overseas Chinese capital and investments. In order to ensure industrial incentive policy to be implemented, the National Government has established a series of regulatory agencies, which implemented the industrial incentive policy in different degrees, and through the use of economic means and legal means to guide the flow of social resources to the industry, China’s capitalist industry developed in the twists and turns.

National Government；industrial incentive policy；implementation

2009 - 10 - 11

陈明辉(1982-)，男，武汉体育学院教师。

F429.056

A

1009-105X(2009)04-0094-06