从食品安全监管看政府监管的缺失

王　芳　尹　洁

【摘 要】 政府监管制度是解决和矫正市场失灵问题的有效手段。本文以“三鹿奶粉事件”为例,说明由于法律不完善,监督体制落后,导致了政府监管失灵。为此,应健全监管法律体系,规范政府监管行为;要建立中央层面的监管机构;加大违法成本,强化监督机制。

【关键词】 食品安全;政府监管;缺失;治理

“民以食为天”,道出了食品在公众生活中举足轻重的地位,但近几年来,我们屡屡遭遇各类食品安全事故。2008年的“三鹿奶粉事件”以其危害面之大,影响范围之广,震惊中外而为世人瞩目。虽然导致这些悲剧发生的因素很多,但政府监管不力是造成这些悲剧的重要原因。

一、中国食品安全监管现状

2009年6月1日,《食品安全法》正式实施,其目的在于扭转我国食品安全不良态势。《食品安全法》的颁布实施,使食品安全监管向前迈进了一大步,特别是国务院设立食品安全委员会意义重大。但是,我国的监管体制没有触及到根本,是因为现行监管体制只是在原来基础上进行的结构性微观调整。从2003年开始,就逐渐由卫生部门主管变成多部门监管,2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》,对我国食品安全监管体制再次作出了重大调整,实行“分段管理”体制,将“从农田到餐桌”的食物链分为4段,由4个部门负责食品安全监管,即:农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管(这是将由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门);工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。

到目前为止,我国还没有一部把食品安全建立在“从田头到餐桌”的全程监控基础上的《食品安全法》,为执法留下空隙和隐患。

二、“三鹿奶粉事件”反映了当前政府监管的制度缺失

在市场经济时代,政府的角色是“市场守夜人”,必须担当起健全法治规则、监管市场秩序、保护公众安全等职责。但是由于法律的不完善,监督体制的落后,导致了政府监管缺失现象。

1、法律不完善导致政府监管体制缺失

政府监管须是依法监管,只有依据法律行事,才能做到公平、公正,才能保证监管的有效、有力。但是如果所依据的法律是不完善的,则会使政府的监管行为失去法律的限制,最终导致政府监管失灵。

(1)监管主体职能法律界定不明确,分段监管导致责任模糊。长期以来,我国食品安全相关法律法规对各监管执行部门的职能没有给出明确的法律定位,各部门各管一摊事,职能分散、交叉、重叠的现象严重,食品安全事故时有发生。从已经查证的事实来看,三鹿事件祸起于奶站往原料奶中掺假。而对原料奶的管理,农业畜牧部门、质检部门、工商部门、卫生部门都有一定的监管权,但是奇怪的却是奶站处于监管的真空。谁都可以管,却谁都没有管。这就是我国食品领域多部门分段监管所造成的职责不清的弊端的典型体现。食品监管应该具备一个完整的链条,但是“分段监管割裂了这一链条,不是重复监管浪费行政资源,就是形成‘监管真空。”[1]在食品安全综合监管方面主要依靠行政手段,缺乏强有力的法律依据和权威性,综合管理难度较大。由于监督管理部门多,部门间的职能交叉、重复执法、重复抽检、执法缺位、监管空白等现象较为突出,部门之间形不成合力,监管责任难以落到实处。

(2)制度超越法律规定范围。虽然现在食品领域免检制度已被废止,但是让政府狠下此决心的最终还是由于“三鹿事件”的爆发,因此我们不得不从这一制度来分析政府监管的不力。按照《产品质量法》规定:“国家鼓励推行科学的质量管理方法,采用先进的科学技术,鼓励企业产品质量达到并且超过行业标准、国家标准和国际标准。对产品质量管理先进和产品质量达到国际先进水平、成绩显著的单位和个人给予奖励。”可奖励并不是鼓励、同意政府随意增设“国家免检产品”称号,为食品安全架设豁免的检测通道。可见,一贯实行的“国家免检”制度不仅一直是师出无名的政府意志,而且已然超越了法律的规定。

(3)法律责任太轻,违法成本太小。虽然现有的关于食品安全的法律、法规对食品生产、加工、销售等环节均有立法规范,但是总体来说,现有的法律法规对违法责任设计不科学,处罚普遍较低,消费者惩罚性赔偿远远不够,违法成本远低于违法效益。此外,政府监管部门之间缺乏有效的预警、监督、管理和惩戒机制、未能形成一张涵盖和统领食品安全整个流程的监督管理网络,致使安全事故频繁发生。即使出了重大事件,监管执法部门的清查也多是捣毁窝点、查封加工点或企业整顿,食品安全事故的责任者得不到应有的法律制裁,因而起不到有效的惩戒作用。

2、监管体制落后

政府监管体制落后,使监管执法效果很难得到提高,主要表现在以下几个方面:

(1)政企同盟。在竞争和可竞争性市场上,政府与企业之间同甘苦、共患难的同盟关系对政府监管及其效果的消极影响是致命的。首先,既是行政部门又兼行业主管的监管者不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者,新的市场进入者很可能受到歧视;第二,这种政企同盟一旦形成,便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者的力量,置他们的合法权益于不顾[2]。拿三鹿事件来说,虽然早有人举报其奶粉质量问题,但是举报信息却屡屡被质监部门隐藏。任由含三聚氰胺的奶粉在货架上继续售卖。

(2)地方保护主义。在政绩与经济指标相密切挂钩的前提下,各级地方政府为了提高政绩,从而片面追求经济指标,因此,地方政府会竭力扶持本地企业,为其实现利润最大化大开“绿灯”和“方便之门”,官商勾结和权力寻租是屡见不鲜;更为关键的是,许多地方政府职能部门在业务上接受中央政府职能部门的领导,但在行政经费和人事任命上则须仰仗地方政府。三鹿集团涉及上万吨“问题奶粉”,问题即使已经到了无比严重的程度,对广大消费者的危害十分巨大,而当地政府不顾对人民健康的责任,仍然在隐瞒真相,暗中“保”三鹿,试图低调处理此事件,地方保护主义心态昭然若揭。

(3)地方利益和部门利益的权力博弈。行政管理职能分散,交叉、重叠除了导致管理效率低下外,还造成部门之间争权夺利和互相推诿、互相扯皮的诸多问题。有利的事情(如收费、罚款等)各部门争着管,但若出了问题,各部门则是互相踢皮球推卸责任。就拿免检制度来说,其实,国家最初出台免检政策是为了抵制地方利益保护和部门主义,对企业实现扶优助强,可最终这一制度在各方权利的博弈下也变得千疮百孔。从某种程度上说,三鹿毒奶粉事件反映的不是一个企业产品质量事故的个案,而是反映了处于转型期中国社会权利博弈的现状,这种博弈不仅仅体现在集权的各利益部门之间,也体现在各地方以及利益团体对权力的滥用、垄断、相互制衡的复杂局面上[3]。

三、完善政府监管的相关建议

1、健全监管法律体系,规范政府监管行为

健全监管法律体系,使监管机构行使职权时做到有法可依,并且从法律上明确监管机构的地位、职责,将政府的所有者职能与监管者职能相区分,打破受监管市场上的“政企同盟”,通过法律手段约束政府、企业及所有市场参与者的行为,保证监管机构能够真正成为被监管市场中企业和消费者博弈的公正的仲裁者。

2、建立中央层面的监管机构

建立中央层面的监管审查和协调机构,不仅可以避免监管冲突和重复,而且还可以避免监管者被利益集团(被监管者)俘获,同时还能摒除分段监管的弊端,避免狭隘的部门偏见和部门利益,广泛征求相关利害关系人、专家学者、同行评议人的意见,能够保证规章条例的执行质量,提高监管绩效。

3、加大违法成本,强化监督机制

虽然新的《食品安全法》对违法者的处罚力度明显加大,但是对企业违法成本还是不能起到强大的威慑力量,建议引入从业人员禁止制度,对被吊销生产经营许可证的企业,其直接负责的主管人员几年内不得从事相关经营管理工作。支持、鼓励公众、媒体及各利益相关人等参与对企业违规行为、政府监管活动进行事前、事中、事后的全程监督。

【参考文献】

[1] 杜晓•三鹿陨落关键词潜规则•捂盖子•监管缺失•法制日报,2009-1-7.

[2] 余晖•中国药业政府管制制度形成障碍的分析•管理世界,1997.5.6.

[3] 仇里•三鹿:免检的毒奶粉•中国经济网,2008.9.18.

【作者简介】

王芳(1976-)女,汉族,陕西长安人,西安理工大学硕士研究生,研究方向:行政管理学.

尹洁(1963-)女,西安市人,教授,管理学博士,西安理工大学人文学院行政管理方向硕士研究生导师.