北欧普遍主义福利国家的经验和启示

陈乙南

摘要:普遍主义和实施福利的社会责任是二战后北欧福利国家发展的原则。北欧的发展经验表明,建设福利国家的是一个逐步的、刺激经济发展和促进社会公平之间不断平衡的过程。在北欧,政府强大的社会作用与经济发展相得益彰,经济增长同全面的社会保障和社会服务制度携手发展。北欧的历史经验虽然不能被普遍照搬,但是北欧通往现代民主福利国家的道路仍然可以对政治、经济和社会发展间的相互关系提供一些普遍的经验。

关键词:北欧福利国家;普遍主义原则;启示

中图分类号:C913.7文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)13—0052—04

一、引言

北欧现代福利国家(主要指瑞典、丹麦、挪威、芬兰等国)的发展已经有一个多世纪的历史。这些国家百年来的发展进程表明,完善的、普遍覆盖的社会保障体系对缓解社会危机、促进经济和社会的和谐发展起到了不可替代的作用。分析其普遍主义模式发展的历史背景和进程,从中总结出一些福利国家制度建设中可借鉴的经验教训,具有十分现实的意义。

二、普遍主义是北欧社会福利政策的基石

北欧模式的福利国家,其核心被视为“在经济和社会生活的各领域中公众的广泛参与,其目的是促进经济的效率,增强社会处理其各种问题的能力,提高和均衡公民个人和家庭的生活条件。在社会政策中,该模式的基石是普遍主义。”“普遍主义”意为北欧国家已经着力建设覆盖全部人口的福利国家。它被概述为:高标准的公立教育机构为所有学生提供免费或低费的教育,以同样的标准普遍实行免费或低费的医疗保健;为所有有孩子的家庭提供孩子津贴;而不是经过收入审核只为贫穷的母亲提供资助,普遍地发放养老金,其中包括家庭主妇和其他不曾就业的人均享有补助金的权利;普遍的个人住房政策而不是“公共住房”政策[1~2]。

北欧模式被称为“制度的福利国家”,规定个体的福利是社会集体的责任;所有的公民应该被平等地赋予体面生活的权利;而且公民的全部社会权利和社会服务应该无条件地被保障。当代北欧福利国家在制度方面可以表述为三个主要的特征:社会政策是广泛而全面的;社会权利的原则已经被制度化;而且社会立法带有社会连带主义和普遍主义性质[2~3]。

北欧福利国家制度是经过几代人一个多世纪的不懈努力,不断积累,逐渐发展完善起来的。

三、一条适合农业国国情的早期福利国家的发展道路

牛津英语辞典把“福利国家(welfare state)”定义为“依靠政府实行的社会服务确保给所有的公民以福利的国家[4]。”尽管这个术语首次出现在英国是在1941年[1],但它的宗旨和原则的存在却要早得多,即,福利是针对所有的公民的。

西方现代福利国家起源于城市化、工业化和人口流动,但北欧的福利国家,却走出了自己的路。有着自己的模式。

19世纪下半叶迅速增长的城市工人阶级,集居在仓促建成的贫民窟中,社会越富有,他们就显得越贫穷。1880年代以后欧洲各国推行改革措施谋求为日益增长的中产和工人阶级提供最小的经济保障,这种想法迅速在北欧扎了根,得到了社会民主党和其他党派的响应。

在整个19世纪,北欧各国都一直是农业国家。甚至在1920和1930年代农业仍是所有北欧国家中就业的最重要来源。在19世纪初,北欧各国的经济还处在初级商品生产阶段,大部分的社会问题还都集中在农村,城市避免了工业资本主义矛盾的尖锐化。圈地运动在北欧也有着截然不同的结果,没有使得农民消亡,反而使得多数农民拥有自己的土地,独立的农民涌现成一个阶级,并形成自己的政党,独立的农民政治力量成为社会连带主义的福利方案获得普遍支持的有利因素[2]。

在19世纪后半期社会连带主义思想在北欧的农工运动中蔚然兴起。它倡导集体的凝聚力和集体行动,与集体共命运,谋求共同的利益,提倡“共同的责任和相互的义务”。

在社会民主党的思想体系中,把社会连带主义描述成“工人阶级特有的道德规范”,目标是一个以合作和互助为基础的更高标准的社会秩序[1]。到20世纪30年代初社会民主党在北欧巩固了权力的时候,把社会连带主义从工人阶级扩大运用到了整个社会,这样就把社会看成共同利益的整体, 成为北欧建设普遍福利国家的最初的思想基础[1]。

北欧的改革者仿效英国的改革,建立友好互助的社会来保障财产和人身的安全,其原则就是社会保险。北欧的工会说服了传统的行业协会和雇主们加入到这种互助保险体系,目的是最低限度的社会保障。合作农庄—丹麦土地改革的发动机,使得小农户能够利用到技术和科学的进步,饥荒从此成为历史[2]。

当19世纪末期国家的社会保障作用在全欧洲被摆到政治议程上的时候。北欧国家采用了已经小规模实现了的理想,首批社会保障法律诞生了,其中有丹麦(1891年)、瑞典(1913年)、芬兰(1936年)、挪威(1937年)的第一个老年抚助或养老金法律;挪威 (1909年) 的第一个疾病保障法律[2~3]。

19世纪北欧政治经济的巨大变化也伴随着对文化教育资源的充分利用。令人瞩目的变化是,义务教育的发展开始把乡村农民转变成有文化的活跃的公民,也是农民成为独立的政治力量的有利因素。

人口的健康因为与国家的财富创造和强盛息息相关而受到政府的重视,国家成为公共卫生领域的积极干预者。北欧国家有健康和医学服务的悠久传统。对公共卫生健康的立法也较早。瑞典和挪威在十九世纪后半期雇用医生对穷人提供免费或者廉价的医疗服务,并且监督公共卫生项目的实施。丹麦在1858年通过了健康法,之后几年其他北欧国家也都相继颁布了健康法,这些法律都在指导地方部门对健康卫生的监督管理。

在此期间直到1930年代,在经济保持着快速增长的同时,北欧的社会改革和社会政策也取得了成功的结果。这些社会改革替换了贬低穷人的法律和修修补补的、不连续的福利规章和措施,取而代之以推行为所有失业者提供俭朴但充足的生活标准的长久计划;并努力消除公共资助所能带来的耻辱感;为那些家庭人口多、生活困难的残疾人和农民家庭采取专门的措施,尤其是提供孩子补贴,提高他们的生活标准。

严峻的考验来自1930年代的世界经济崩溃。萧条影响了北欧的工农业,使得1/4的劳动力失业。在困境面前,社会民主党建立起广大的工农联盟(在北欧称作“红绿联盟”),取得了广泛的政治一致性,使得全面的福利计划和经济刺激计划得以实施。

同时,北欧国家已经有了基本的社会保险的安全网,保障了生命安全。尽管是最低限度的社会保障,在覆盖面上尚有很大的缺口,但正如英国社会历史学家 R.H.Tawway 所说,一个国家的发展方向经常比它已取得的成果还要重要[1]。

只有在二战之后的20世纪五六十年代,普遍主义的制度才在北欧真正全方位地推行,包含了所有的公民。

1950年代和 1960年代,被称为“资本主义的黄金时期”,北欧国家经历了生产和进出商品结构的多元化,迅速成长为世界上最富有的国家。几乎同时,“成熟的”普遍主义的福利国家已经制度化了,经济增长没有以牺牲福利国家的成长为代价。

四、支持普遍主义的理由

1.社会的融合。早期的社会保障方案是政治和经济的“现代化”的产物,在这一时期,国民同一性和社区建设受到重视。新兴的社会阶层迫切要求政治上的融合,不管这种努力成功与否;国家首脑们(不管是独裁的还是民主国家的),对社会的融合也都非常重视。早期的福利方案虽然没有包括所有的阶层,不同的阶层在不同的情况下会受到排斥,但是普遍主义的理想至少可以说是当时“国体建设”计划中一个潜在性的因素。在第一次世界大战之前的岁月里,重要人物们考虑了国家的福利同效率的互补,福利应该在一个充满阶级分化的社会中避免人力资源的浪废。普遍的福利会造就普遍高素质的人口,这对国家的强盛有利。

2.风险共担。战争成为社会连带主义的和普遍主义的社会政策的一个重要的推动力,战争的破坏性把主要的政治对手拉近了,有益于他们为未来构建一个共同价值的平台。他们都认识到,每个公民都可能面临各种风险,在长期的动乱、战争和危机所带来的社会风险面前,没有哪一个公民(不管他处于哪一阶层)可以承受住长期的收入损失,因而几乎全部的人口在社会风险的应对上都利益相关。“我们都在同一条船上”,是对社会风险透彻恰当的描述。而且每一个健全的公民都应当对应对风险的手段——福利保障担负起自己的责任。因此,普遍主义的目标——就是要扩大风险共担—从特定的阶层到包括所有的公民。

3.人的尊严。北欧模式的福利国家的二个重要的特性很早就可以看得到:实行福利的社会责任和以公民权利为基础的普遍覆盖的原则。

19世纪末兴起的救助城市贫民的运动,在北欧议会中也引发了激烈的争论,社会民主党主张进行社会改革和民主,这其中包括机会的平等和结果的平等:不仅每个人有机会发展他的全部潜能,辛勤的劳动和天才应受到奖励,而且也应保证天赋和成就的不均等不会对个人和家庭的物质文化需要造成严重的影响[2]。

即便如此,早期的社会福利方案倾向于把“道德不良的人”(乞丐、酒鬼、懒惰无用的人等)排除在外,这在当时没有很多争议。但是到了二战后,人权 (公民的、政治的、社会的权利)的观念兴起:所有的公民都是“平等的”,或者说价值上是平等的(1948年联合国公告),“道德不良的人”的观念从此失去了市场。在福利政治上采用社会权利和普遍主义双重观念的主要历史原因是要消除由于被排除在福利涵盖及权利之外所带来的地位、尊严和自尊的丧失。在享有公共服务时不应带来自卑、贫民化(受制于收容院的安置)、尊严的丧失或耻辱感;没有人应被归为“公共的负担” [2]。

在挪威的社会政治辩论中,尊严的论争是很突出的,对旧有家长式和羞辱性的助贫体系普遍怀有强烈的不满。因此,在1950年代,挪威的社会民主党的首相埃纳尔·盖哈德森便调整了政策,用尊严的理由把养老金从收入审核的方式转变为普遍的方式;老人们的尊严和社会地位比经济上的平等还要重要[2]。这种论证的结果也体现在1946年普遍实施的孩子津贴上;不把穷人和富人的孩子区分开有着同样的效果。

4.经济及政府的效率—节省管理费用。普遍主义的社会福利原则,也就是,在道德水平或经济地位方面没有选择性,在实用主义的基础上得到论证和拥护。比如,1950年代的挪威的情形就是如此,当时保守党和其它非社民党派首先呼吁改革收入审核的养老金,拥护普遍的(统一费率的)养老金,因为当时多达75%~80%的老人接受的是收入审核的养老金,这会耗费大量的人力财力。使养老金——公民的权利普遍化,会节省大量的管理费用,提高政府的效率。因此,挪威在1950年代初率先把普遍的养老金方案包括进福利规划中。各种行政措施都在削减收入审核的合法性。

五、一条循序渐进的普遍主义福利国家的发展之路

北欧的发展经验表明,社会福利制度起初应该是适度而有限的而后才是逐步扩展的。这同国家的经济实力密切相关。除了瑞典1913年的养老金和残疾人抚恤金法在覆盖范围上很普遍外,所有北欧早期的社会福利法案在覆盖面上都是有限的。早期北欧抚助金法都规定实行收入审核的养老金,而且直到二战后才有免收入审核的养老金制度,这样才使福利计划真正成为普遍主义的计划(瑞典在1946年;挪威和芬兰在1957年;丹麦在1964年)。行业意外事故保险,首先在1894—1903年间以几种形式试行,仅包括行业工人,之后逐渐扩展到涵盖所有的雇员。

挪威在1909年在全球率先在疾病保险中试行“家庭友好”的原则,不需支付额外的费用,雇员或工人的配偶和孩子都会自动被保险。其他的欧洲国家试行相应的家庭友好的方案是从1930年代开始。然而,只有到了二战之后的1950年代,所有北欧的健康福利才真正具有普遍的意义,包含了所有的公民。

战后北欧福利国家的建设经历了二个时期:第一阶段以社会民主党的努力、普遍接纳、并以统一的费率建立一个覆盖全部人口的福利体系为特征,建立基本的福利安全网,来保证一个对所有人(包括年迈、残疾、失业的人)都是俭朴而足够的生活标准,而不带有旧的助贫法所带有的耻辱感。

第二阶段从 1960 年代起一直持续到今天, 社会民主党,在全北欧发起了全面的、雄心勃勃的社会保障的扩展计划。新的目标是为所有人保障一个终身中等水平的生活标准,并且提高社会的经济平等,一般家庭的生活不会因年老、疾病、孩子或失业而被打乱。1950年代末开始实施补充养老金政策,提供给每个工薪者先前只有公务员和高管才有的平等而慷慨的养老金。对疾病、残疾和失业者的社会保险的偿付增加了1倍,为其先前市场收入的60%~90%[1]。自从 1960 年代起,在全北欧社会关怀服务已经取得了巨大的进展,国家大规模地承担起照顾老人和孩子的义务(建立老人服务机构和幼稚园等),这些服务从大城市逐渐扩展到小城镇和农村地区。自从 1970 年代以后,父母带薪休假的福利已经发展成世界上最慷慨的福利项目[2]。

“家庭友好”的社会服务政策,非常有助于提高北欧的劳动力参与率,促进了妇女持续进入劳动力市场,如今“家庭主妇”作为一个社会范畴在北欧或多或少已经消失[2]。

随着北欧国家进入高福利时代,高税收的经济政策逐渐取代社会保险成为北欧福利国家的主要经济支柱,40%~50%的家庭收入用来直接或间接地付税,与高累计所得税率相结合的收入保障体系使得大多数北欧家庭的收入终身稳定,生活得踏实,补偿了失业、生病或退休时为其提供转移支付和社会服务的成本。其结果是在北欧福利国家中,大多数收入的重新分配是在各代人之间,而不是在阶级或阶层之间进行。这一事实无疑归因于福利国家获得的普遍的政治支持[1] [5] [6]。

“家庭友好”也体现在税收政策方面,对促进就业也起到了积极的作用。在瑞典,丈夫因第二职业或加班等原因获得第二笔收入,其税额高达增加收入的68%,但是如果妻子就业获得这笔收入,税率只有37%。丹麦的数字分别是66%和44%;挪威是56%和35% [1] [3]。虽然有如期而至的各种福利,但是在北欧,家庭生活很舒适和温饱之间的关键差别还在于是否有第二笔收入,妇女加入报酬性就业虽然不只为经济原因,但是经济上的诱因也是很主要的。

持之以恒地努力发展社会福利保障和积极的劳动力市场政策促进了“全就业”和竞争力,并且把北欧国家推向经合组织国家中的就业率的榜首,高于美国和欧盟的平均水平,半个多世纪以来一直表现出持续增加的劳动生产力。

在把税务和福利考虑进去后,一位瑞典教授一生中并不比一位冶金工人多挣多少。需要大学深造的职业的声誉在近些年也有所下滑,这部分是因为缩小经济差距和增加教育机会的结果;因为有很多其它的就业机会,专业大学师资出现短缺;一些北欧专业人员去国外找工作,但这些高福利的代价并没有影响北欧国家的实力,那些回来的人使得北欧能够跟得上全球的研发水平[1]。

终身保障每一个人中等的生活水平、追求社会平等的北欧福利国家发展到了20世纪的八九十年代以后,从孩童到老年——“从摇篮到坟墓”的普遍福利政策,成为对北欧普遍主义福利模式的普遍评语。同时经济增长和社会发展之间的关系在北欧各地也一直成为公众热议的话题,迄今为止效率和平等之间的政策平衡问题在北欧五国已经大部份得到解决和维续。

七、构成北欧普遍主义福利国家模式的因素

北欧现代福利国家的模式可以总结为由四种主要的因素构成:(1)转移支付形成全覆盖网络,无论对象现在就业与否。对那些暂时失业者的转移支付几乎完全替代报酬收入。尽管总的来说倾向于在人的一生中平均收入分配而不是在各阶级间进行,但有一些专门的转移支付,像孩子津贴,常提供给残疾人的和女性养家的多孩子家庭,而不是状况好的家庭。(2)按需提供社会服务,而不是按支付能力。令人印象深刻的是北欧的医院、医药几乎全部免费。正式教育,包括高等教育、还有大规模对老人的社会服务几乎都是免费的;其他的社会服务,包括白天照料、成人教育、低收入家庭和老年人的住房、都提供丰厚的补贴[1]。(3)保持转移支付和社会服务的高费用,占GNP的1/4~1/3,而且与经济的健康度有关。当失业增多时,福利的成本也增高[1]。这种高成本带来了对经济管理的高需求,以使周期性和结构性的失业最小化。(4)力求从薪金构成的微观水平上对市场经济做出调整,以减少产生不平等的倾向。瑞典在这一过程上最为先进,通过集体协商,制定出社会连带主义的薪金政策;并同积极的劳动力市场政策相结合,力求在每一地区调整劳动力的供需 [1] [7] [8]。

八、普遍主义福利国家给我们的启示

1.普遍主义福利国家的目的是让所有人都体面地生活,让社会更公平。而这种社会平等是通过转移支付实现的,没有这种再分配,社会就不会有公平,发展就不可能持续。

2.普遍覆盖的福利国家应该是由适度有限开始,然后才不断积累、逐渐扩展的,不可能一蹴而就、呈跃进式上升。各个国家的具体情况不同,北欧的模式也不宜用来照搬。但有什么样的福利模式并不是问题的关键,有什么样的福利水平也绝非首要,更重要的是有没有这样的政策目标,并为之持之以恒,不懈努力,持续发展。努力的目标经常比已取得的成果更重要。

3.北欧国家的经验表明,社会福利代表着冲击的吸收体或者缓冲器。布局周密合理、高度发达的福利国家,可以更容易地,或者至少以适度的社会代价(在增加的贫穷和不平等方面)度过危机。当社会经济危机来临的时候,人们在生活保障上的安全感和社会权利上的平等对社会的安定显得更为重要。当受到严重的经济衰退打击的时候,全面的、民主的福利国家完全有能力作出政策的调整来刺激新的经济增长。

4.普遍覆盖的社会保障体系是社会进步的标志,对社会的和谐稳定十分重要,这毋庸置疑。但社会保障制度的一个核心方面是该以何种方式组织它以求对工作提供激励。失业保险制度的效果应该是促进经济部门的结构重组,减少职工对改革的抗拒。通过制定社会政策和法规,保障从业人员的就业条件和各方面权益(包括劳动时间、劳动报酬、养老医疗等等),鼓励和扶持就业和再就业,力争达到“全就业”,这是政府的职责和义务。积极的劳动力市场与社会保障体系、经济增长与社会福利同步发展,相互促进,是福利国家良性发展的表现。

5.全球化促进了更大范围的劳动力流动、更多的职业变动,这种趋势将导致退休金制度方面的变化,变得更加透明,使得职工的退休金更少地依赖部门、企业及个人的“好的年景”。在退休金反映职工全部工作年头的贡献的意义上,北欧的退休金制度更加公平,可以提供给其他国家一个借鉴,因为它把最明显的“工作友好”的方面同普遍的老年收入保障相结合,维护社会地位同预防贫穷相结合。

6.普遍福利国家的一个重要目标是社会平等,不仅是人人机会上的平等,而且要达到结果上的平等和尊严上的平等。普遍福利国家的一个不可或缺的方面就是对低收入人群的扶助,结果是大幅度提高那些境况最差的人的消费能力。其效果应该是不仅实现了社会平等,而且提高了国民的购买能力,刺激消费,拉动内需。

7.北欧很早就推行的普通教育和普遍的公共医疗(健康服务),已经证明对后来经济发展的成功和“国家的富有”有着巨大的重要性。普遍健康和有文化的的人口的确有助于经济的“现代化”、经济和社会的发展。

8.北欧福利国家的另一个经验,就是他们对孩子、老年人和病人的社会服务方面的重视,这样家庭就解除了一些“负担”,劳动生产力和经济增长就会增加。另一方面,社会服务业本身可以增加就业岗位,拉动内需,改善民生。政府的社会政策可以为家庭、职工以及公司的灵活解决办法的提供基础,使得丈夫和妻子既能共担家庭义务又都胜任全日制 (或部分时间的) 工作。社会政策中有较多“性别敏感”的福利国家,不管在经济发展和社会和谐方面都会是相当成功的。

9.城乡之间经济发展和社会福利水平的差异可能引起人口过度向城市流动,引起城市住房、交通等各种设施的紧张,超出城市社会服务的承载能力,引发各种社会问题。因此,在建立福利制度时注重城乡之间的再分配和均衡,让农村获得和城市一样的社会服务,具有极强的现实意义。

参考文献:

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[2]Kuhnle, Stein. & Hort, S. E. O..The Developmental Welfare State in Scandinavia: Lessons to the Developing World[M]. Geneve, Switzerland: United Nations Research Institute for Social Development, March 2003.

[3]Einhorn, E. S. & Logue, J.. Economic and Social Security In Scandinavia:A Model for the Baltic Area? [M].Chicago: the Council for European Studies Meeting, April,2006.

[4]The Concise Oxford Dictionary. Oxford: The Clarendon Press,1982.

[5]蔡宇宏.福利制度:社会民主主义与自由主义的比较——以瑞典与美国为例[J].学术研究,2006,(12):31-34.

[6]袁群,安晓敏.北欧福利国家的改革及对我国的启示[J].经济问题探索,2006,(11):139-142.

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(责任编辑/吴明宇)