公民政策参与的新视阈:基于强势民主理论的思考

刘伟忠

[摘要]强势民主理论依赖于一种自治的公民共同体的理念，希望设计一系列能够经得起生存能力、实用性以及理论连贯性的考验的制度，使公民参与公共政策过程的讨论、判断和公共观察成为可能。通过对强势民主理论的解读可以帮助我们重新审视长久以来公民政策参与的状况；可以借鉴其对公民参与的制度选择，以公民身份为基石不断进行政治实践，辅以公民教育，提高公民政策参与的能力；强调政策制定主体与公众之间、公众与公众之间连续性的协商对话，以谋求公共利益共识的达成为公众政策参与的价值目标，从而推动公众积极参与政策过程的政治生态建设。

[关键词]公民政策参与；强势民主理论；利益集团；公共利益

[中图分类号]D621.5；13034.5

[文献标识码]A

[文章编号]1000－4769(2009)06－0046－05

20世纪后期以本杰明·巴伯(B.Barber)为代表的西方强势民主理论作为工具性的、代议制的和自由主义民主的一种相关的替代模式，与协商民主理论一道，对传统的公共政策制定典范产生了强大的冲击，尤其为公共政策制定过程中的公民参与困境的破解提供了突围之机，使我们能够以一种新的视阈来思考如何使公民的政策参与不仅具有象征意义，更能具有现实意义，也使公民政策参与的理想有了更多操作的可能。本文以对强势民主理论的“扬弃”为前提，试图借鉴其合理内核，对公民政策参与进行一种新的思考。

(一)

现代西方的自由主义民主曾经是一种颇具活力的政治体系，指导着西方民主政府的建设。但是，20世纪以来随着世界政治经济的发展，自由主义民主因其内在的矛盾性渐趋孱弱。自由主义哲学支撑下的代议制民主在日益高涨的“政治平等”和“政治参与”共生共荣的要求面前显现出前所未有的疲沓，其垄断性阻碍了人们对其他正当民主形式的追求，而目前定期的秘密投票形式也使选票失去了可以公开辨明其正当性的意义。因此，本杰明·巴伯指出，根据纯粹的民主原则，政治系统中的所有公民，应该自我作主、自行治理所有公共事务，而不应委托他人，方才符合“民主”旨意。他认为，只有强势民主才是匡救时弊的真正完全的民主形式，也是现代世界中唯一能够“保存并促进人类自由的政治形式”；不采行强势民主，民主政治终将烟消云散。

强势民主理论依赖于一种自治的公民共同体的理念，认为使公民联合起来的不是同质的利益而是公民教育，使公民的共同目标和互助行为成为可能的不是他们的利他主义和其他美好的性格，而是他们的公民态度和参与制度。它试图通过对正在进行中的、直接的自我立法的参与过程以及对政治共同体的创造，将相互依赖的私人个体转化为自由公民，并且将部分的和私人的利益转化为公共利益，从而解决冲突。强势民主理论希望创造一种依据公共调整的方式有助于重新表述私人利益的公共语言；它的目标是将个人理解为公民而非抽象的人，以至于使共性与平等而不是鼓励成为人类社会的界定性特征。强势民主理论实际上并不是要激进地替代自由主义民主，而是希望对其进行有力的补充，从而使政治成为公民的一种生存方式。

“强势民主采取的逻辑前提是政治优于经济，并且民主一旦在政治和公共领域完全建立起来之后，它可以确保多种经济体系共存状态能够具有充分的平等和正义，甚至在那些市场允许或滋生不平等的地方也是如此。”强势民主的首要美德是公民行动，其特征则是参与、委托和服务，包括共同审议、共同决策和共同工作等。强势民主的基本预设是公民能够作出有意义的自主选择。它认为，公民一旦拥有参与机会，势必积极从事参与活动，并在政治参与过程中产生单一的整体判断而不至陷入针锋相对的混乱局面。强势民主理论的关注点在于如何将公众组织起来，并通过一定的方式调节不同个体之间的差异。它第一次将私人的转化为公共的，将依赖转化为相互依赖，将冲突转化为合作，将许可转化为自我立法，将需要转化为爱，将奴役转化为公民权的可能性都被置于参与的情境中。其合法性来自于持续的讨论，在公共讨论和公共行动的过程中给每个人以相同起始位置的信念和信仰，各种偏好和意见必须接受公共审议和公共判断的考验，每个参与者依据不可避免的他者审视他们的价值和利益。这里，至关重要的并不在于纯粹和简单的同意，而在于参与分享的公民能动的同意，这些公民通过对他人价值的认同和移情的过程富有想像力地将他们自己的各种价值重构为公共规范。这种视角使强势民主理论通过一种更具体的、在制度上与公民身份的特性以及履行政治判断相关的讨论，取代了在抽象权利与人民意志之间的通常争论。“一种强势民主模式应该促进和造就强劲的公民资格和强有力的公民社会，它赋予公民更多、更好的参与自主管理的机会，可以促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排专项寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和强化社会的作用。”

需要注意的是，尽管巴伯的《强势民主》一书曾经博得了“近十年来最重要的政治理论著作”之美誉，甚至强势民主理论所力倡的多种制度设计获得了美国前总统克林顿的公开赞许，但是它也曾被批评为“论证大多植根于断言至上，学术风格不严谨，核心内容终有缺陷”，与实际相去甚远，并有毫无顾忌地追求直接民主之嫌。因此，本文并未运用溯本清源演绎而来的非主流政治理论——强势民主理论来解决公民政策参与中存在的种种问题，而是因强势民主理论中公民参与的多种制度设计给公民参与行为带来的黎明之光让我们看到了这一理论的可资借鉴之处。

(二)

随着社会的转型与分层，公众的利益诉求呈现出多元的特质；而民主进程的推进和公民素质的提高，使公民利益表达的欲望与能力日趋增强。因此，迫切需要在公共政策的制定过程中构建平等、有效的公民参与平台，以利于各方诉求获得更好的整合和协调。

就目前中国而言，公民参与公共政策制定的途径主要有：(1)以主权者的身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；(2)通过代议制形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人权力；(3)利用威胁手段，如请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；(4)通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定；(5)通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求、影响政策导向；(6)以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。其中，第(1)、(2)种的参与方式较为常见，而第(4)、(5)种的参与方式也在转型社会多元利益凸现的社会背景下逐步显现，并能够明确地被公众和作为主要政策制定主体的政府所深切感知。而第(3)种的参与方式属于制度外的参与途径，目前主要表现为群体性事件，它是转型社会公众的相对剥夺感积累到一定程度的可能产物，如果在制度内通过合法途径以增

加参与机会、提高参与效能等手段加以消解，就可以避免公众对于威胁手段的采用。至于第(6)种涉及个人的政策参与途径需要建立在充足的知识储备、敏锐的政治判断力和清晰的话语表达能力之上，同时个人的参与行为还必须得到权威机关的授权和认可，因此，并不具有普适性。在一个规模和人口巨大的国家中更是如此。

事实上，无论采用何种参与途径，在实践过程中往往由于制度设计的不完善、信息传播的不对称、公民行动理性的欠缺或政府的自利性等原因，社会公众的政策偏好总是很难真实充分地得到体现，难免出现不同程度的偏好伪装和民意偏离。究其原因，我们不难发现，来自政策的主要制定主体一政府对政策受众——公民个体参与公共政策过程的动力和支持是有限的。

从政府层面而言，尽管我们一直以来都将公共利益作为公共政策制定的主旨与目标，但何为公共利益则在多数情况下是由政府及民众的代表们认定的。我们并不固执于“民主原教旨主义”之直接民主，但是代议制民主无可避免的缺陷使我们回想起卢梭的话，“一旦人们允许自己被代表，那么他们将不再自由。”因为人们往往在通过投票等方式允许自己被代表的时候将自己的权力让渡给了代表。代表之实质本应该是人们的办事员，对于公众的政策意见不能做任何肯定或否定，人们之所以不能实现自我表达的权力在于代表对于自己角色的认知出现了偏差。任何社会及制度均难以避免代表们将自己的主观意愿有意识或无意识地融入民意之中，或出于自身利益需要对民意进行过滤。因此，在制定与民生有关的公共政策时，政府需要真切地感知来自社会最底层和政治力量薄弱的群体的政策意见和建议，以保证制定出来的公共政策能够符合人民的利益需求，实现公共利益。那么，如何保证公众参与到公共政策制定并对公共政策的全过程进行监督就成为公民参与公共政策制定的制度安排之重点。

从公民层面而言，首先，公民参与行动需要强烈的动力和足够的能力。公民参与公共政策制定通常以民意表达作为表现形式，体现公民在公共政策制定中的存在感。但是，公民在民意表达的过程中理性缺乏是较为普遍的现象，这与公民的教育程度和前期知识储备具有因果联系。除此之外，长期的参与不足也使公民不能从实践中得到民主教育。这就导致了公民的政策偏好不能得到足够的重视，甚至有些专家学者以此为借口拒绝公民参与公共政策的制定，将公民就政策问题的讨论视为阻碍政策效率的“洪水猛兽”。其次，公民参与公共政策制定应该以社群的面貌出现。原子化的个体力量是非常薄弱的，“人民的力量只有集中起来才能行动；如果分散开来，它就会消灭，正如洒在地面上的火药的作用，只能是星星点点地燃烧而已。”转型社会中，虽然公共领域不断扩大，公民社会日渐兴盛，但是公民还没有很好地掌握驾驭其公共生活的能力，这就需要通过以非营利组织为外显组织形式的第三部门发挥其职能，将处于游离状态的公民个体凝聚在一起，聚合公共诉求，影响公共政策的制定。

对这样的社会背景和公共政策制定现状而言，强势民主理论应该说给政策参与注入了新的活力。它要求没有中介的、由参与性的公民群体进行的自治，并以一系列国家和邻里层次上涉及到个人进行政治判断、共同讨论、决策，并采取共同行动的制度加以保证。它虽然没有充分的理据支撑，但却努力地想要设计一系列能够经得起生存能力、实用性以及理论连贯性的考验的制度，使公民参与公共政策过程的讨论、判断和公共观察成为可能。这就在一定程度上防止了由于代言人或代言机构而造成的民意流失，使公民显现出其政治人格参与到政策制定过程中来。它呼唤公民社会发挥自我治理的功效，但也强调政府在制度设计上发挥的主导作用。

强势民主在政策制定的制度化方面最大的特色是倡导国家的创制权和公民复决程序、电子投票、抽签选举(抽签、轮职和报酬)以及公共选择的票券和市场方法。第一，强势民主方案的一个关键目标就是设立一个全国性的公民创制权和公民复决程序，将其作为去促使公共政策制定中的讨论。西方国家在国家创制和公民复决方面的研究表明，“大众投票很有可能产生与立法性投票一样明智和理性的决策。”为了避免大众可能出现的变化无常，强势民主理论提出了一个多项选择的安排和“二读”要求对其进行制约，其真正的要旨在于给大众足够的时间用公共善的标准来审视自己的观点，增强公民的政治判断能力。第二，电子投票利用新技术获取民意反馈，以交互式讨论为理想，在公共政策制定中使地区性的甚至全国性的回应被听见成为可能。第三，至于抽签选举，孟德斯鸠认为，“抽签选举是民主政体的自然选择”，“所有远古的权威都同意抽签是穷人和富人寻求机会平等的一种民主的工具”。强势民主理论呼唤古典抽签的回归，它认为，在有限的基础上引入抽签选举，可能会挽救代议制自身，抽签允许一些公民按照他人的利益行为(因此解决了问题)，并使他们服务于抽签的功能(因此保存了民主的公共服务的性质)；抽签选举也会抵消财富在公共服务上的扭曲效应，会在整个民众中更平等地分担公共责任，并且会让大多数公民更多地作为在职者制定和执行政策，而不是仅仅在代议制系统中拥有机会而已，这是在大规模社会中使有意义的参与最大化的方式。地方集会和一些不需要特殊知识和技能的地方职位是抽签选举原则适用的主要平台。当然，要使民主颇有成效，抽签理念还必须与一些定期轮换制度结合起来。强势民主理论也提醒现代民主背景下的抽签原则需要谨慎地被对待。只有当每个公民对政治判断拥有同等能力并对共同善负有同等责任的时候，抽签选中的公民之间的责任轮换才能成为民主制的有效工具。第四，借鉴市场或票券激发广大个体直接制定“公共的”选择，强制民主理论主张以票券为公共机制决定什么才是公共利益。面对票券计划，个体通过选择关心和代表自己的利益，体现自己作为公民的一种权力。当然，由于票券制度因其过分关注个人利益而有可能背离公民社会的公共精神，因此只是强势民主理论的支持者们利用其增进公民参与的一种折中的制度选择。

虽然强势民主理论的前提预设是否成立有待商榷，但强势民主理论力倡的制度革新颇具启发性。强势民主理论多种制度设计的设想对我国公共政策制定中公民参与的困境无疑提供了新的思路，有助于解决政府制度设计和公民个体参与能力两个层面上的问题。在政府层面上看，它提供的多种参与的可能与选择保证了公民对公共政策制定过程的进入，一系列的制度设计也使公民有了足够的时间和空间思索公共利益的真实含义和具体所在，从而通过民意的表达行动推动公共利益成为公共政策制定的价值取向，而避免公共政策的制定成为不同政治力量之间进行利益博弈的场所。不同的制度平台使公民能够就公共政策问题进行公开的讨论和协商，构成了公民之间共识达成的前提。对于公民个体来讲，由于多种制度选择就有了经常性的民主参与政策制定的实践，多次的政策参与行为本身就起着教育和养成公民民主参与品质的作用，是推动整个社会的

参与热情的极大助力。

总的来说，强势民主理论对公民参与公共政策制定过程的操作性和可行性的突破是非常迷人的，但也并不能掩盖其浓烈的乌托邦色彩所带来的源自大众的不满，从而导致参与行动中突变性改革要求的出现，也可能使新一轮的制度创新仍然无法进入操作性阶段，而只停留在空想假设之中。强势民主理论其实也意识到了这一潜在的问题，而将自己归为代议制的补充而非替代，并将自身拘囿在增加和疏导的领域，而不是要消除和扭曲现行的公共政策模式。但是，无论如何，强势民主理论的不完全依赖于参与公民之意图的防错机制和自我调节的平衡机制似乎是乏力的，即便来自上层的否决权有审慎思辨的成分，但却同时形成了对公民参与行为的制约，造成了与多种制度设计所提供的更多的公民参与政策制定过程的内在矛盾。因此，我们无法照搬照用强势民主理论中的多种制度设计，来促进公民进入公共政策制定领域。但是，我们却可以将强势民主理论内在合理性的因子注入中国的公民参与，使公共政策制定系统能够吸纳到真正来自社会下层的民意，推动公共政策制定的民主化进程。

(三)

从强势民主的理论和制度选择可以看出，它强调公民群体广泛而持续地参与讨论，这也正是我们在研究公民政策参与过程中孜孜以求的最终目标，也是构成现代民主社会必不可少的条件。通过对强势民主理论的解读可以帮助我们重新审视长久以来的公民政策参与的状况；可以借鉴强势民主理论对公民参与的制度选择，以公民身份为基石不断进行政治实践，辅以公民教育，提高公民政策参与的能力；强调政策制定主体与公众之间、公众与公众之间连续性的协商对话，以谋求公共利益共识的达成为公众政策参与的价值目标，从而推动公众积极参与政策过程的政治生态建设。

首先，强势民主理论可以使我们能够正视自己的身份和角色，也使我们认识到作为一个公民参与公共政策问题的讨论是一种必然和必要。从公共事务管理的特性来看，参与公共事务的讨论和治理，包括公共政策的制定都是现代公民的权利和责任，这就是公民身份所承载的内涵。公众应该对自己的公民身份有一个正确的认知。由于有了公民身份，人们才能将其个体属于某一国家成员的法定身份延伸，它能够得到法律的确认，与国家的生存相关。社会公众由于拥有了这种身份从而享有平等的公民权利和义务，公众对于这种身份和权利义务的认知决定了公民权利意识的有元。兰迪(Marc Landy)认为，公民权利的行使要求公民有意识地参与更多的审慎思辨。当公民意识到参与公共事务的讨论不是一种选择而是一种必需，公民的内心就会获得一种驱动力进而转化为参与行动，使其政策参与的动机和行为都能够得到保证。如果公共政策制定过程过于追求政策效率就会导致对公民身份及其权利的重视不够，从而容易造成公民身份与非公民身份之间界限的模糊，社会公众参与公共政策制定过程的随意性增大，而民意也会以流动、多变、不全面的状态存在于社会之中，这就难以对公共政策产品产生正面效用。对于转型期的中国公众而言，他们在公民身份和公民权利方面的主体意识需要加强，否则参与公共政策制定只能具有象征性的字面意义而不是政治实践的具体行动。强势民主理论虽然并不能完成社会公众向公民的转变，但它至少启示着我们在公共政策制定的过程中对公民的主体地位加以关注，给予其合法性，才能有进一步修正和改良公共政策制定具体流程的可能。

其次，我们应该认识到，公民并不能自发地意识到自己的公民身份从而主动采取与之相应的政策参与行动，它需要通过系统化的公民教育来唤醒和激发。正规的学校教育属于正式的公民教育，它主要致力于公民美德的培养和公民权利义务的认知能力的培养、树立公民的独立人格精神、公共价值观和社会责任感。但是，强势民主理论视域中的系统化公民教育并非专指正式的公民教育，相反，强势民主理论较少依赖于正式的教育形式，而更青睐对民主有利的其他公民教育形式，如私人领域的社会行动以及政治参与等民主生活方式。民主生活方式是公民文化产生的摇篮和公民权利意识形成的主要教育手段。一方面，公民需要经过民主生活方式的熏染和浸润，在参与公共政策问题的讨论和对话中接受民主理念的输送，形成民主的思维方式和行为习惯；另一方面，参与式公民文化的形成在公民中塑造了一种与民主参与公共政策制定相耦合的政治态度、政治情感、政治信仰和价值取向。无论如何，各种形式公民教育形成的政治习得能够帮助公民形成正确、积极的公民意识，也能在参与实践中锻炼公民的参与意识。

再次，如果要将公民的参与行动落实到强势民主理论所力倡的操作性层面，就要强调政策制定主体与公众之间、公众与公众之间连续性的协商对话。公共政策在制定过程中，尤其是形成最终的政策方案之前进行充分的讨论，能够揭示出不能易见的、非公共性的私人信息，减少和克服有效理性，推动或鼓励一种赋予需求或要求正当化的特殊模式，有助于在政策制定主体和公民等各方的监督下促进最终政策方案选择的合法化，增强社会和谐，促进决策实施的可能性。同时协商对话能够提高参与者的道德素养和知识水平，使他们独立于讨论结果，在有力地阐述自己的政策意见和建议的同时，尝试理解他人的诉求，有助于调和因政策问题引起的社会冲突。尽管最终的政策产品不可能将各方的利益诉求都充分地体现出来，但至少，政策制定主体和公民之间、公民与公民之间的连续性的协商对话使公众的意见和建议得以呈现，有了被政策系统感知的可能。在公共政策进入正式议程之前，协商对话能够推动社会问题向公共政策问题的转化、使政策议程能够及时建立。在政策制定主体提出备选方案时，如果以与公民之间的充分政策对话和讨论为出发点，则有助于备选方案的合民意性，对最终的公共政策产品能够起到良性的影响，能够提高社会公众对政策产品的遵从度，使政策产品能够得到有效的执行。这样，在对政策方案进行评估和选择时就有了非常明确的标准。强势民主理论的公民自治和共同行动等理念使协商讨论具有更多实质性的内容，并加强了各方意见表达的强度。但也不能忽视政策制定主体和公民、公民与公民之间的协商讨论必须是连续性的，而不是偶然或片断的，否则公民就会因为讨论的中断而对公共政策问题失去了参与讨论的兴趣，进而影响公民政策参与的动机。

此外，要以谋求公共利益共识的达成为公众参与政策制定的价值目标。公共利益的确定作为一种政策行为，其中心问题就是如何有效平衡公众的利益需求，使尽可能多的公众接受政府的政策选择。公共政策需要充分考虑到来自社会各阶层的多元利益诉求，才能完成围绕利益构成的政策运作流程，即利益表达一利益综合一利益分配一利益落实之后的信息反馈、平衡和调适。如何确认公共利益的实质内涵一直是公共政策制定中的难题之一。在传统的公共政策制定过程中，由于社会的同质性较强，公共利益或人民利益往往是被认定的。随着政治民主的发展，就公共政策议题的民意调查成为获取主流民意的主要手段，并在公共政策的制定时已经对调查数据进行了充分的考量。但是，它仍不足以体现整个公民群体的意见。强势民主理论认为，如果将政策制定视为多数人的偏好，不仅将公共善还原为私人利益的不牢固的集合，将互惠互利还原为变动的多数人无节制的任性，而且也没有对多数人的偏好强度和应承担的责任做出回应。它强调政策制定需要公共意志和政治判断，而不是简单的投票或选择。因此，在公民政策参与过程中，我们应当更多地关注他们作为创造者的思想，用“如何选择”替代“选择什么”。这样，公共利益共识的达成便能够建立在社会公众的政治观察和政治判断之上，而减少“多数人的暴政”对政策产品造成的使部分群体或个人边缘化的政策效果，影响公共政策的有效性。强势民主理论对于政策参与设计的制度选择能够激发社会公众与政府的不同职位建立紧密的联系，对公共政策问题产生强烈的情感，成为参与政策制定的积极行动主体。像邻里集会、电视会议和公民通讯合作组织等在公民之间编织起参与政策制定的基层网络，有利于参与行为的发生和公民彼此之间产生相近的政策偏好，也能够增强公民之间的互相了解，利他主义精神容易在这种政治生态中孕育起来，公共利益的共识也比较容易在平等、互利的氛围中达成。包含了远程新视频技术的电子投票使多项选择投票成为可能，而超越了一般意义上的单向民意调查，能够更多更好地表达公民的政策判断，真实体现公民的政治意志。

强势民主理论虽然并不能在根本上救治公民政策参与的困境，然而它作为自由主义民主的一种替代性理念及其设计的多种制度选择却能够为我们提供一些新的思路。当然，就公民政策参与而言，尽管理念的更新和制度的设计都很重要，但还需要公民群体文化素质的整体提高和公民社会的良性发展作为其坚实的基础，这就远远超越了强势民主理论的思维方式，而成为了整个社会渐进发展的系统工程。

(责任编辑：石本惠)