完善职务犯罪初查规则的建议

季 萍 黄昕颖

摘要刑事诉讼初查规则是查办职务犯罪的一种特殊规则,也是有效提高查办职务犯罪案件的重要措施。在司法实践中,初查已成为线索调查、审查的重要措施,为查办职务犯罪发挥了重要作用。当前,在职务犯罪侦查实务中,传统的侦查方式和手段已经不能适用现行法律追诉犯罪的要求;现有的某些刑事诉讼规则也对查办职务犯罪措施产生了束缚影响,本文就初查规则现状及立法完善进行了探讨。

关键词刑事诉讼 初查规则 职务犯罪

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-098-02

一、职务犯罪初查规则在立法和司法实践中的现状

初查规则是对职务犯罪进行刑事立案前的一种调查、审查规则,主要表现于《人民检察院刑事诉讼规则》之中,在检察机关查办职务犯罪案件过程中,检察机关已形成了初查职务犯罪的工作规则。新律师法已经开始施行,律师开始享有会见权、调查权,使刑事诉讼程序中,诉讼权利在控辩双方趋于平衡,对于检察机关查办职务犯罪产生一定的影响,而初查规则自身的“不限制人身自由”“不讯问被初查对象”等特点,且能采取合法措施最大限度地获取职务犯罪的证据,使初查工作在职务犯罪侦查中具有积极、重要的作用。

(一)初查规则的渊源、属性以及内容

初查是立案前对涉嫌犯罪线索进行审查和调查,以判明有无犯罪事实的发生,是否需要追究刑事责任。初查可以审查报案、控告、举报、自首材料,会见举报人或其他知情人,进行必要的调查和收集涉案信息等。初查规则是在法律规范上对初查行为的具体规定,初查权是指检察机关在根据线索对职务犯罪依法具有初查的权利。初查规则的主要渊源是《人民检察院刑事诉讼的规则》第六章立案中的第二节“初查”(第一百二十七条至第一百三十二条),主要规定了初查的启动、行使初查权的部门、初查工作所能采取的措施以及对初查结果的处理程序方式等内容。我国《刑诉法》第八十六条规定“……人民检察院……对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查,……”这一规定,亦是初查规则在刑诉法中的表现。

初查规则具有法律程序的属性。根据有关规范性文件精神以及《人民检察院组织法》第十条第二款,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)第三十一条规定。最高人民检察院对执行《中华人民共和国刑诉法》具有司法解释权,《人民检察院刑诉规则》中关于初查规则即具有与法律同等效力,因此初查规则具有法律程序的属性。

根据最高检规范性文件规定,初查规则内容主要如下:

1.侦查部门对举报中心移交举报的线索进行进行审查后,认为需要初查的,应报检察长或检察委员会决定。举报线索的初查由侦查部门的进行,但性质不明,难以归口处理的案件线索可以由举报中心进行初查。

2.初查一般不公开进行,一般不接触被初查对象;不得对被初查对象采取强制措施;不得查封、扣押、冻结财产。初查可以进行询查、查询;可以请纪检监察、审计等有关机关协助调查;可能请举报人、可靠知情人和有关单位协调查。

3.侦查部门对举报线索初查后,应制作审查结论报告,提出处理意见,报检察长决定。

4.人民检察院对要案线索初查后的处理情况,应当在作出决定后10日以内按照备案的范围报上级人民检察院备案。上级人民检察院认为处理不当的,应在收到备案材料后10日以内通知下级人民检察院纠正。

(二)司法实践中适用初查规则的现状

当前,检察机关普遍开展了职务犯罪案件线索的初查工作。由于职务犯罪案件的线索一般来源于举报材料,通过调查能够获取是否有犯罪事实存在,是否需要追究刑事责任,才能够决定是否立案侦查。在开展初查工作过程中,侦查部门或初查的其他部门依照《人民检察院的诉讼规则》及最高检的关于初查的规范性文件依法进行初查。在初查工作实践中,可以根据案件的调查情况随时进行立案而进入侦查程序,表现为,初查工作与立案后的侦查工作存在一定的自由裁量的现状。

1.能够开展初查工作的部门。根据检察机关内部职权分工,主要为反贪、反渎以及举报中心,另外,监所、民行等部门也可以接到线索后进行初查,反贪污贿赂部门主要针对涉及《刑法》第七章贪污贿赂罪的线索进行初查;反渎侵权部门主要针对涉及《刑法》第八章渎职罪的线索进行初查,而对性质不明、难以归口处理的案件线索才由举报中心进行初查。从司法实践看,初查工作已在检察机关在各职能部门进行了有效地开展。

2.初查工作使用的措施情况。在司法实践中,不论是反贪反渎还是举报中心等部门进行初查工作,一般采取的措施,为询问举报人和有关人员,必要时,采取查询,调取帐册、物证等措施。初查过程中不得对被调查对象采取强制措施,不得查封、扣押、冻结被查对象的财产,初查期间一般不接触被查对象。初查形成的询问笔录作为立案的重要依据,也在以后的各诉讼程序包括在法庭审理中作为证人证言进行使用。开展查询、调取时,检察机关要出示在侦查过程中所使用的查询、调取文书,从而依照刑诉法的侦查中查询、调取的程序办理相关的手段,最后获取到所要获取的证据。如果立案侦查进诉讼程序,这所获取的证据将作为诉讼中的刑事证据使用。

3.在初查工作中,检察机关存在着与纪检监察机关、审计等相关部门的协作调查。根据案件线索的调查需要所决定的,最高检等相关部门联合下文,要求对渎职失职犯罪加强与行政机关等相互协调,及时发现犯罪线索。采取协作调查也有利于对案件线索的事后处理,如果不够职务犯罪的情况下,采取移交的方式解决相关问题,如果符合立案条件,即可及时立案侦查,依法获取证据,证实犯罪,追究犯罪。

4.初查工作的终结和立案侦查的启动之间存在自由裁量权。根据现行刑诉法学理论,立案是刑事诉讼程序的启动,只有进入立案之后才是刑事诉讼程序,才能对犯罪嫌疑人采取强制措施如拘留、逮捕,讯问犯罪嫌疑人等,案件的侦查才能全面开展,才能有效地追究犯罪嫌疑人的刑事责任。初查工作为立案前的一个程序或是一项工作。在线索初查过程中,已对线索的调查采取了一定程度的侦查程序中的措施。初查过程中,也获取了一定的关于被调查对象的是否犯罪的证据。对确已“有犯罪事实的”“需要追究刑事责任”的情况出现时,检察机关随即可以采取立案,采取侦查措施。这时,初查工作是否能够终结,立案侦查是否应当开始,这在司法实践中,均由检察机关自由裁量作出决定。实践中,根据初查所获取的证据,证明确有犯罪事实,且需追究被初查对象,随即当天决定立案,当天采取刑拘措施,即而进入侦查程序。这即是在初查工作终结和立案侦查工作的启动中所进行的自由裁量的表现。在司法实践中,这种自由裁量权大量存在于初查工作和立案侦查启动工作中,也为准确及时地查获证据查清犯罪事实,追究犯罪人起到一定积极的作用。

(三)初查工作对当前侦办职务犯罪案件具有重要作用

开展初查工作是当前查办职务犯罪的一项工作程序,且初查工作具有不采取人身强制措施,不对被调查对象进行讯问的特点,具有能够全面、和缓、充分、客观地获取相关案件线索的证据,能够对是否立案,追究职务犯罪人是否成功具有积极、重要的作用,也对当前改变由“供到证”,形成由“证到供”侦查模式具有了积极的作用。

当前,初查规则法律规定明确,在司法实践中有效地执行。随着诉讼制度的发展,律师权利的扩大和律师介入诉讼的时间前移,增加了侦查难度,而初查规则的存在,为充分、有效地开展职务犯罪侦查起到积极的作用,也为转变司法观念起到一定的作用。

二、对职务犯罪初查规则的立法完善

第一,应在《刑诉法》中的“人民检察院对直接受理的案件的侦查”一节中专门规定“初查”规则。检察机关查办职务犯罪案件,依照《人民检察院刑事诉讼规则》中初查规则经过司法实践,对案件线索的初查工作已经取得了丰富的经验,使初查工作在刑事诉讼中的运用已经条件成熟。初查已对职务犯罪案件的侦破发挥重要作用,初查所获得证据在法庭的控诉起到了积极的作用。然而初查工作中的开展主要还是依据《人民检察院的刑事诉讼规则》。在法律的位阶上,司法解释效力明显的低于法律,也使得在刑事诉讼法学理论上,缺乏相关检察机关初查规则的理论,因此,“初查”规则在法律上应有体现,亦应进行研究探讨。

根据现行刑诉理论,立案作为刑事诉讼开始的标志,是每一个刑事案件却必须经过的法定阶段,也是决定是否开始刑事诉讼程序。初查则是立案前的审查、调查程序,初查中获得了大量的初查对象的犯罪证据,且已查清犯罪事实,确需追究刑事责任,但由于在刑事诉讼法上,却未有初查程序的规定,因此,现有的刑事诉讼法理论与司法实践中的初查工作发生了冲突。而这种冲突明显不利于检察机关对职务犯罪的追究,也不利于维护公平正义。从这个角度看,初查规则在刑事诉讼中予以规定,具有明显的正义作用,也节约了国家对追诉职务犯罪的司法资源,维护了国家的利益。

第二,对初查规则中所使用措施应予以规范化,并增加采取特殊初查手段,如“电子侦听、电话监听、电子监控、秘密拍照或录像、秘密监视”等重要的法定手段。在初查工作中所采取的相关措施,将会对相关举报人、知情人以及相关单位、部门产生一定的影响,因此,应对初查行为进行必要的规范,形成初查规则、初查措施。检察机关现行的初查措施对初查、立案、侦查等都起到积极的作用。有观点提出初查侦查化,也就是在初查过程可以使用侦查程序中的除强制调查对象的财产权、人身自由强制措施以外的措施。在司法实践中,职务犯罪的案件初查过程也就大量地存在初查侦查化的现象。这种现象与最高人民检察院相关的司法解释中的“初查一般不接触被初查对象”,“不得查封、扣押、冻结财产”等规定,并不矛盾。笔者认为,初查侦查化的观点是值得推广和支持的,但在初查侦查化理论中,应将初查中的具体措施予以明确化,即明确哪些是禁止性使用,哪些是可以使用。这样初查即可规范化进行,也有利于防止初查职权的滥用。

对当前初查工作中,能否使用特殊的初查手段,如“电子侦听、电话监听...”。这些手段现在侦查阶段也尚未有法律授权。随着刑事诉讼权利分配的变化,控诉职能一方发挥职责的难度增加,侦查获取材料的困难增大。在现行经济快速发展,侦查手段也应随之改变,提高侦查、初查中使用特殊手段已成为可能,也是必须重视的问题。只有这样,侦查工作才能顺利开展,才能有效地、全面地获取证据,证实犯罪。

第三,对初查工作中所获取的证据,如果作为刑事诉讼的证据,应在“刑事诉讼证据规则”中予以程序合法性确认。在案件线索进行初查终结之后,可能出现没有犯罪事实,不需要追究刑事责任,即不予立案;另一种可能就是有犯罪事实,需要追究刑事责任。对于后一种情况,初查工作所按照规则会获取一定的犯罪证据。这些证据,按照现行最高检的初查规则,主要包括:证人证言、书证、物证、鉴定结论、勘验、检查记录等。对于这些证据形成于立案之前,而立案提刑事诉讼的起点。从程序上看,这些证据不是刑事诉讼中的获的证据,在没有法律明确授权的情况下获取的证据,有涉及违反程序之嫌。这一问题,在刑事审判过程中,经常会出现控辩双方争论的话题。现行刑事诉讼证据规则尚未出台,对于立案前初查过程中所获取的证据,在程序上是否具有合法性,已成为一个重要问题。《刑诉法》第四十二条第一款规定“证明案件真实情况的一切事实,都是证据”;第二款规定“证据有七种:……以上证据必须经过查证属实,才能作为定案的依据;《人民检察刑诉规则》中已明确规定了“初查”专节,明确可以进行询问、查询、勘验、鉴定、调取证据等不限制被查对象,人身财产权利的措施。从以上法律规定看,初查过程中所获取的证据从程序上具有法律的效力,因此刑事诉讼证据规则中应对初查中所获取的证据,确认其在程序上的合法性。

总之,“初查规则”入刑诉法,初查措施法定化,初查证据程序合法化,是完善刑诉制度的一种必要措施,必将在刑事诉讼中确保程序正当性,在保障诉讼正常进行上发挥重要作用。