人民监督员制度与宽严相济司法政策的关系

朱吉进 胡晓珊

摘要“宽严相济”是“惩办与宽大相结合”后我国刑事司法领域处于指导地位的刑事司法政策,在“执法办案各环节中贯彻宽严相济刑事司法政策”是高检院对各级检察机关的具体工作要求。本文在此将对人民监督员制度与宽严相济司法政策的关系试作简要的分析和探讨。

关键词宽严相济 刑事司法政策 指导地位

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-169-02

2006年12月28日,最高人民检察院第十届检察委员会第六十八次会议通过了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》(以下简称《意见》),为检察机关如何贯彻该政策出台了指导性意见,明确了工作思路,指明了工作方向。

人民监督员制度与宽严相济刑事政策的提出在时间上几乎是并行的,这项试点工作自开展至今,正在逐步走向成熟和完善,在促进公正执法、保证办案质量、增进司法民主等方面的作用进一步显现。

检察机关在探索如何将宽严相济刑事司法政策与具体的业务工作相结合的过程中,尤其是查办职务犯罪案件的自侦部门既要适应反腐败和廉政建设的形势,加大查处职务犯罪的力度,又要贯彻宽严相济的要求,按照从宽的要求办案。在加大查处力度和依法从宽处理的这一矛盾中,自侦部门该如何把握和平衡,做到严而不枉,宽而不纵,的确是一个值得思考的问题。人民监督员制度是为监督检察机关查办职务犯罪的行为而设,在检察机关查办职务犯罪时,就执行宽严相济刑事司法政策这个问题,应当明确以下几个方面的认识。

一、人民监督员是监督主体而非宽严相济刑事司法政策的执行主体

对这一判断的分析,必先建立在理解“司法政策”的含义的基础上,所谓“司法政策”,是指国家司法机关为了实现一定的目的而采取具体的、积极的司法策略和措施。司法政策适用的主体是国家司法机关,而不是其他主体。《意见》第1条指出了检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策的指导思想和原则,这里提到的是“检察机关”而不是其他的机关、团体或个人。可知,宽严相济作为一项刑事司法政策,是检察机关在检察工作中应该贯彻的政策,适用该政策的主体是检察机关,具体一点说是在检察机关内部承担法律监督职能的各部门及其工作人员。这些部门和工作人员执行该项政策的载体是其承担的相关业务工作,如职务犯罪自侦部门的侦查贪污受贿、渎职侵权等职能,公诉部门承担的审查起诉职能等。

而人民监督员制度的性质,最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)第2条第1款明确规定:“人民检察院查办职务犯罪,实行人民监督员制度,接受社会监督”,可见,相对于国家机关而言,人民监督员制度体现为一种社会监督,相对于检察体系而言,人民监督员制度又主要体现为一种外部监督,由此可见,人民监督员制度具有集社会监督、民主监督和外部监督“三位一体”的性质,更确切地说,人民监督员制度规定的是一种人民群众的监督。可见,人民监督员制度是独立于检察机关之外的,是检察机关接受社会监督或人民群众监督的一种形式。因此,宽严相济刑事司法政策是对检察机关提出的要求,人民监督员并不是适用刑事司法政策的主体。

二、人民监督员可以对职务犯罪案件中执行宽严相济刑事司法政策的结果进行监督

根据《规定》,人民监督员监督的范围是“检察机关办理直接受理侦查案件”的行为,包括“三类案件”、“五种情形”和其他执法检查和人民群众对检察人员的投诉,至于检察机关是否执行宽严相济刑事司法政策,显然不属于监督的范围。因为人民监督员监督的根据在于检察机关有无“依法”办事,至于是否依“政策”办事,则不属于人民监督员的监督范围。

但是,尽管人民监督员并不能直接对检察机关是否执行宽严相济刑事司法政策进行监督,但检察机关执行该政策的后果却可能进入监督的范围之内。若发现检察机关执行该政策出现《规定》中的“三类案件”或“五种情形”的事项出现时,则人民监督员程序应该启动。

三、人民监督员对检察机关执行宽严相济刑事司法政策的后果监督有法律约束力

检察机关是否超越宽严相济刑事司法政策的“度”是启动人民监督员程序的标准。检察机关在执行宽严相济刑事司法政策时,必须要有“度”的限制,这个“度”就是法律,从宽和从严都必须严格依法,不能超越刑法、刑事诉讼法以及其他相关法律规定的范围,否则就是违法办案,不符合宽严相济刑事司法政策的内在要求。一旦超出了这个“度”,尤其是在查办职务犯罪案件的过程中,人民监督员程序就应该启动,进行监督。因此,人民监督员对宽严相济刑事司法政策的监督,实际上就是监督检察机关执行该政策是否超越了“度”。

至于“宽”和“严”的度,检察机关虽然有一定的裁量空间,但并不是任意无标准的,根据《意见》,体现了“从严”的情形有:一是特定的职务犯罪,即“党政领导干部的职务犯罪,国家工作人员利用人事权、司法权、行政审批权、行政执法权进行权钱交易的职务犯罪,充当黑恶势力保护伞的职务犯罪,重大安全责任事故所涉及的职务犯罪,发生在基层或者社会关注的行业以及人民群众反映强烈的职务犯罪”;二是特定的行为,即“罪行严重、拒不认罪、拒不退赃或者负案潜逃以及串供、毁证等妨害诉讼活动的,要果断采取必要的侦察、控制手段或者拘留、逮捕等措施”。

体现了“从宽”的情形,如“犯罪数额不大、情节轻微、有自首或立功情节、认罪态度好、积极退赃的,可以视情节作不起诉决定。对采取逮捕以外的其他强制措施不影响诉讼活动顺利进行的,可以不予逮捕。除确有必要,一般不查封、扣押、冻结涉案单位的账户或重要业务资料,对基本事实已经查清、涉案情节轻微,可以不追究刑事责任的,移送纪检监察机关或行业主管部门处理。”

因此,人民监督员在对检察机关因执行宽严相济刑事司法政策而导致的“三类案件”或“五种情形”时,应该对检察机关提出的认为符合“从宽”或“从严”的事由进行审查,如果该事由确属于《意见》中情形,则人民监督员不应当干预检察机关做出的决定;如果检察机关提出的事由超越了“从宽”或者“从严”的范围,如明显不属于应该从宽处理的情形,检察机关却撤销案件或不起诉,人民监督员应该提出意见。如果检察机关做出的决定属于“过分从宽”或“过分从严”的情形,人民监督员也应该提出监督意见。

四、人民监督员对检察机关执行宽严相济刑事司法政策的监督是一种程序性约束

人民监督员制度设立的初衷是要探索一种新的有具体监督内容和刚性监督程序的外部监督机制,把办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众的监督之下,从制度上保障职务犯罪侦查权、起诉权的正确行使,提高执法水平和办案质量,更好地维护社会公平和正义。所谓的具体监督内容包括“三类案件”和“五种情形”,刚性监督程序表现如犯罪嫌疑人不服逮捕决定而检察机关拟维持逮捕决定时,必须启动人民监督员程序,如果人民监督员的监督意见不一致时,检察机关应认真对待,检察长应认真审查人民监督员的意见,如不同意,应当提交检察委员会审议,如果检察委员会不同意监督意见,参加监督的多数人民监督员可以要求上一级人民检察院复核,上一级人民检察院应该复核并及时反馈结果,同意监督意见的,下级人民检察院应当执行。

尽管人民监督员并不是执行宽严相济刑事司法政策的主体,但当启动人民监督员程序后,人民监督员在评议案件过程中,在事实判断和法律定性方面,必然会受到宽严相济刑事司法政策的影响。如犯罪嫌疑人不服逮捕而检察机关维持逮捕决定,从而启动人民监督员程序,犯罪嫌疑人有可能是认为自己有无逮捕必要的情形而不服,而检察机关则认为是有逮捕必要而维持。人民监督员在作出对“有无逮捕必要”的判断时,除了根据法律的相关规定外,还可以根据宽严相济的刑事司法政策精神,从“从宽”或者“从严”两个角度作出判断。这就是人民监督员制度对执行宽严相济刑事司法政策的途径。