试论海口市廉租房制度建设

吴丽文

摘要本文试图分析海口廉租房建设的必要性和重要性,分别从扩大廉租房保障对象的范围、完善供应对象收入统计与监督机制、稳定资金来源、多渠道筹措资金和建立有效的房源信息交流机制四个方面分析海口廉租房建设的完善机制。

关键词廉租房 收入统计与监督 房源信息交流机制

中图分类号:D67文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-235-02

房屋是人们安居乐业之根本,人类生存的必需品。从1998年开始的新一轮住房改革至今,我国已逐步形成以市场化为主导的商品房、以中低收入群体为对象的经济适用房、以低收入群体为对象的廉租房为基本框架的住房保障制度。廉租房,是由政府在住宅领域实施社会保障职能,向具有城镇常住户口的最低收入家庭,或者说是住房弱势群体提供的租金相对低廉的普通住宅,或由私人机构开发经营、政府提供补贴的商品住宅,以保障其住房达到社会最低生活标准。

一、海口市廉租房建设的必要性和重要性

建立面向全市城镇最低收入住房困难家庭的廉租住房制度不仅是深化住房制度改革的一项重要内容,而且也是完善社会保障体系的一项重大举措

首先,住房是人权的重要组成部分。1948年《世界人权宣言》第25条第1项规定:“人人有权享有维持他本人以及家属的健康和福利所必须的生活水准,包括食物、衣着、住宅、医疗和必要的社会服务。”可见,住宅作为人们人权的构成要素之一。住宅权作为社会保障法的基本生存条件,即任何人及其家庭,在任何地方都有通过合法途径得到适当住宅的权利。国家有义务和责任扶助无法依靠个人努力获得适当住宅的个人和家庭。

其次,廉租房问题是国家通过干预手段对住房市场失灵进行矫正。实践证明,市场一种有效的资源配置方式,但由于市场失灵需要政府的直接干预。住房问题仅凭市场自身是无法解决的,还需要通过国家对住房市场进行干预。廉租房制度作为我国住房保障制度的一个重要的组成部分,构建廉租房制度应通过政府干预住房市场实现。采取的手段可以多种多样,如实物配租、货币补贴方式。建立住房保障制度来解决住房问题,其理论基础正是在于国家通过社会保障制度对“住房市场失灵”进行矫正。解决低收入家庭的住房问题是政府的责任与义务,是构建和谐社会的重要组成部分。

最后,保障住房弱势群体的住房是社会主义应有之义。我国由福利式分房到住房货币化、商品化、市场化的改革,大大缓解了我国住房的紧缺的现状,但同时伴随着住房弱势群体的产生。由于“最低收入”导致他们在住房消费能力远远不如其他群体,根本无法通过住房商品化、市场化自主解决住房困难,在房地产市场上无法依靠自身力量进行正常的住房消费,也难以通过其收入的提高实现未来的住房消费意愿。此时,需要政府通过多种措施为住房弱势群体提供住房保障,以维护社会稳定。建立和完善廉租住房制度,解决最低收入居民家庭的住房问题,是住房制度改革和住房建设的一项重要任务。

二、扩大廉租房保障对象的范围是廉租房建设的基本前提

按照海口市相关规定,申请廉租房的家庭须具备以下条件:申请人及共同申请的家庭成员具有海口非农业户口,在海口工作或居住,且申请人或家庭成员中至少有一人取得海口非农业户口3年(含3年)以上;人均年可支配收入低于海口当年公布的廉租住房保障对象收入标准;无自有住房,或者现自有人均住房建筑面积低于海口当年公布的廉租住房保障对象住房困难面积标准;申请人及共同申请的家庭成员在申请之日前3年内没有转让过住房。这一规定较之前的旧规定有了较大的进步,将海口市廉租住房保障对象从最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。但从新实施办法中,我们可以了解廉租房保障的对象仅限于具有本市户口的低收入家庭,将城市中既买不起房,又非低保的“夹心层”和大量的流动人口排除在廉租房保障的范围之外。大量的流动人口主要是居住在城乡结合部“私搭乱建”,成为社会不稳定的因素。廉租房建设的根本目的在于保障住房弱势群体的住房问题。海口市廉租房保障对象狭窄,不能真正体现廉租房的社会保障职能。

廉租房保障的对象,从狭义上讲是最低生活保障制度保障的对象——低保户、贫困人口;从广义上讲,它应包括所有无法从市场获得住宅的中低收入居民家庭,既包括具有城镇户口的城镇居民,也包括城市中大量所谓流动但常驻城镇的农业人口。大量的农民工、孤寡老年人等特殊群体对廉租房有着特殊的需求。首先外来务工人员大都属于低收入群体,缺乏购房的能力,只有通过租房解决居住问题。但由于他们收入低,往往租住城市结合区破旧的“贫民窟”,这无形中会威胁城市的长治久安。汪部长最近在广州的论坛上发言指出,城镇化的本质并不是大拆大建,而是切实解决农村进城务工人员的就业、合理的收入、住房的保障和其它的社会保障。因此,廉租房正是解决外来人口弱势群体住房问题的最佳选择。其次,孤寡老人由于缺乏工作能力,其微薄的养老保险金仅能维持其基本的生存需求。假如存在住房问题,拿出养老保险金的绝大部分用于租住房屋将威胁到其生存。因此,廉租房作为一项保障制度,应讲孤寡老年人纳入其中。

三、完善供应对象收入统计与监督机制是廉租房建设的重要保障

我国目前保障住房供应体系建设中存在的障碍之一,便是缺乏有效的居民收入统计与监管机制。廉租房消费的“搭车现象”也比较普遍。廉租房是一种社会保障制度,并非所有的公民都可以享受这一制度。现阶段,在廉租房资源非常有限的情况下,只有真正的、确实存在住房困难的最低收入家庭才能享受廉租房政策的资助。根据海口相关规定,现阶段廉租房申请对象为符合最低收入标准和住房困难标准的城镇居民,缺乏完善的收入统计与监管机制,目前居民的收入审核存在相当难度。由于居民收入的形式与来源多种多样,许多“隐形”收入难以统计,仅凭单纯的个人透明收入作为判断廉租房准入的标准,显失公平。我国缺乏完善的收入统计与监管机制,就很难切实发挥廉租房保障作用。再者,实物廉租房没有起到很好的循环保障作用,其中最突出的一个问题就是,虽然要求双特困住户一旦脱离低保线后就应该腾退该廉租房,将其让给其他轮候者,但由于以前的廉租房政策没有规定严格的退出机制,在实际操作中难以落实,致使社会保障公益性反而成了部分人独占的资源。

现阶段,在城镇廉租房资源非常有限的情况下,应在准入确定一个资格标准,在轮候上建立科学的排序方式,并在廉租家庭不符合资格标准时建立合理的退出机制,这既可在最大程度上提高住房资源的效用,又可减少社会成员之间的分配不公。首先在准入制度上确定一个资格标准。每年政府有关部门根据经济发展状况、平均工资水平,及时公布海口市廉租房住房保障收入标准。其次在轮侯制度上建立科学的排序方式。上海市就确立通过抽签方式确定申请人号码,再通过摇号机确定轮侯选房顺序号。最后在退出机制确定一个合理的方式。为切实保证廉租住房真正用于解决最低收入家庭的居住困难,租赁合同的期限暂定为一年,承租一年期满后将由廉租住房管理部门对承租者重新进行资格审查。审查不符合廉租房准入资格标准的家庭能及时退出,符合廉租房准入资格标准的家庭仍然可以继续居住。

四、稳定资金来源、多渠道的资金筹措是保障廉租房建设的重要举措

海口市政府提出以市、区财政拨款、住房公积金增值资金、土地出让净收益、廉租房租金收入、社会捐赠等多渠道、多形式的资金筹措机制。目前,我国的廉租房建设正处于由起步试点向全国普及的发展过程中,财政支出仍然将是廉租房建设投入的重要组成部分。今年新增的1000亿元中央投资中,安居工程就占了100亿元,充分说明了中央保民生、促增长,解决住房困难的决心。但相对于国外的发达国家,我国财政支出对于廉租房建设的投入是微乎其微。据相关统计,我国2007年度财政总支出为49565.4亿,用于廉租房的支出为145亿(其中中央政府支出51亿,地方政府支出94亿)。我国在2007用于廉租房的支出约占政府总支出的0.3%。英国、法国用于廉租房支出投入占政府财政比重均达到6%,新加坡更高达8%。相对于国外发达国家,我国对于廉租房的财政支持是远远不够的。

廉租房是政府解决贫困人口住房问题的重要举措,但资金来源不稳定却是制约其发展的一大障碍。目前,廉租房制度实施过程中最大的一个瓶颈就是资金不足,廉租房资金的主要来源是政府的财政支持,如果没有政府的支持,廉租房制度是难以为继的。所以,政府必须调整财政支出结构,在每年的财政预算中,保障一定的住房保障资金。同时鼓励民营房地产企业建设廉租住房,房地产企业参与公共住房的建设,在香港、新加坡等房地产较为成熟的地区已经有过很多成功的案例,其公共房屋建设的三分之一以上都有民营企业参与。

五、建立有效的房源信息交流机制是保障廉租房建设的信息平台

综观海口市廉租房的新闻消息,我们源源不断收到可喜的信息。海口市2009年廉租住房新建计划3429套,其中龙华区滨涯小区600套;秀英区福秀小区1130套;琼山区郑村及博雅村小区两地块共建1000套;美兰区中贤村小区计划建772套。但我们不得不反思一个问题,据介绍,海口目前廉租房造价2800多元/平方米左右,与市场上普通商品房住房的差价不大(2008年海口普通商品住房均价4127元/平方米,仅为廉租房造价的1.4倍)。在政府财政廉租房支出有限的情况下,政府斥巨资新建廉租房不能更好更有效的解决廉租房短缺的问题。况且廉租房是一项社会保障措施,是一种福利房,为了做到用同样的钱,发挥最大的作用,不需要非得新建住房,可以通过其他途径从市场上获取各种旧房源。廉租房的建设既要考虑市政府财政支付能力,又要注意充分发挥市场机制的作用。

鉴于兴建、管理廉租房费用高、效率低、退出机制困难等诸多因素的存在,海口市政府可以借鉴成都市廉租房建设的工作思路。成都市确立了“原则上不再兴建廉租住房,以租金补贴为主建立廉租住房供应机制,广泛汇集市场房源信息供租金补贴使用;少量购置符合廉租住房标准的普通住房,供实物配租使用”的工作思路。其具体工作措施主要是:成都市解困办通过房屋租赁市场汇集符合廉租住房标准的住房,经与房主协商,用作廉租住房出租,租金标准由市解困办与房主协商确定。房主与承租的“双困户”及市解困办三方签订租赁协议后,政府提供的补贴资金由市解困办直接支付给房主。在政府不再兴建廉租住房的情况下,有效的房源信息交流机制尤显重要。

参考文献:

[1]邵德华.北京廉租住房制度实施效果与未来发展.首都经济.2002(1).

[2]成都市房地产管理局.成都市廉租住房制度的实践与探索.房地产开发与住宅建设.2001(7).

[3]伍冠玲.发达国家住房保障制度经验及借鉴.上海房产.2009(3).

[4]陈淮.发展住房保障制度是缓解住房矛盾的关键.经济与管理研究.2006(2).

[5]汪泓,赵鉴.构建和完善上海廉租房体系的研究.上海工程技术大学学报.2001(8).

[6]隋琛琛.国内外廉租房制度的比较与借鉴.工会论坛.2008(7).

[7]王君,温彦军.加紧构建住房保障体系,加快建设和谐社会进程.山西高等学校社会科学学报.2006(3).