努力实现遗址保护、城市发展和民生改善的和谐共生

段先念

作为我国大遗址集中分布的主要城市之一。西安拥有遗址类国保单位14处，省保单位24处，汉长安城遗址、大明宫遗址、阿房宫遗址、姜寨遗址和汉杜陵等五处大遗址列入“十一五”期间国家文物局确定的100处大遗址保护计划。西安大遗址保护的主要成就和基本做法，一是科学规划，完善法规，依法保护大遗址；二是完善管理机构，构建广泛的群众保护体系，三是在科学发掘的基础上探索遗址保护展示的新途径。从整体上保护大遗址的措施之一，就是不断加大保护工作力度，把对古迹遗址的保护纳入法律法规的范畴。西安市政府先后颁布了《四大遗址保护条例》《西安历史文化名城保护条例》等地方法规；编制并公布了《西安历史文化名城保护规划》《大明宫遗址保护总体规划》，《汉杜陵保护规划》和《汉长安城保护规划》已编制完成：《阿房宫保护规划》也已开始编制；划定了文物保护单位“紫线”。这些重要举措使西安地区大遗址保护和利用取得了令人满意的成效。根据西安大遗址分布的特点和保护需要，1994年以来，西安市先后有重点地为四大遗址设立专门文物管理机构，并征用部分土地进行保护管理；在遗址区建立了广泛的群众巡查联保网络，联合公安机关，有效地遏制了盗掘古墓葬、倒卖文物的犯罪活动。从1950年代开始，西安文物部门就开始了对大遗址的调查、勘探和部分发掘研究工作。1980年代后，加大了大遗址的研究和保护力度。对汉长安城桂宫遗址采取覆土展示手法；对长乐宫及冰窖遗址，建馆原址保护展示，对大明宫麟德殿和含元殿遗址，采用砌砖保护展示的方式，向游人开放。不同形式的保护展示方式，有效地防止了遗址不再遭受自然和人为破坏，同时对当地旅游、文化产业发展起到积极的推动作用。在取得满意成效的同时，西安在大遗址保护方面也面临着种种困难和挑战。一是城市建设的快速发展对遗址保护的压力越来越大。城市用地的急剧扩张，使以前处于城市边远地区的部分大遗址逐渐纳入城市用地范围。唐大明宫遗址已经位于城市中心区域，距离西安城墙不到1公里，汉长安城遗址周边已经被工业区包围。由于城市用地日趋紧张，使用成本升高，遗址周边的建设逐渐向遗址内蔓延。虽然遗址区域建设活动有诸多限制，但由于土地日益紧缺和使用成本的低廉，加之地方群众迫切的致富愿望，导致遗址区域违章、违法建设时有发生，且有日趋严重的趋势，对遗址安全构成很大威胁。二是土地矛盾突出。大遗址要求完整、真实地保护，而当地群众要求发展地方经济、提高生活水平，他们在追求单位土地的最大效益。目前，大明宫、汉长安城等遗址除去地面上裸露的夯土遗迹属于国有土地外，绝大多数土地为集体土地，由村民使用。尽管有地方政府积极协调，有的进行租用，但由于涉及农民的经济利益，具体实施起来仍是矛盾不断，依靠当地村民无偿提供土地保护文物的做法已经难以为继。三是文物保护经费缺口很大。国家文物局、财政部近年来不断加大对遗址保护的经费投入，保护项目也逐年增多，2005年以来仅大明宫遗址保护展示和环境整治就已经投入4900万元，地方配套也已超过6亿元。根据我们的预计，西安大遗址保护总投入将超过200亿元。目前仅依靠从国家文物局下拨的文物本体保护和部分考古、环境整治费用，还远远不能解决问题。在应对困难和挑战的实践中，“政府主导，群众参与，市场运作”成为大明宫遗址保护与民生改善相结合的有益探索。大明宫遗址是目前国内保存最完整的宫殿遗址。从1980年代开始，在国家文物局的大力支持下，我们对麟德殿遗址局部实施包砌保护工程，有效地防止了遗址不再遭受人为和自然的破坏。1994年至2004年，我们联合日本、联合国教科文组织合作实施了大明宫含元殿遗址保护工程。2005年，西安市政府在地方财政十分紧张的情况下投入近6个亿的资金，对御道区域实施了拆迁。工程得到参加ICOMOS会议的国内外专家、国家文物局和兄弟省市领导的高度赞赏，在世界范围内也产生了良好的影响。国家文物局和财政部在《关于“十一五”期间大遗址保护总体规划》中明确提出，要“建设大遗址保护展示示范园区(遗址公园)”。陕西省和西安市政府也都将大明宫遗址保护改造项目列为“十一五”重点项目。为确保遗址的完整性，我们在强力启动大明宫国家遗址公园项目的同时，将遗址及周边区域19.16平方公里的“道北”地区纳入第四次城市规划，进行整体改造。迄今做了五方面工作：一是组建全新的保护建设机构。2007年10月，西安市委市政府决定成立西安市大明宫遗址保护改造领导小组，省委常委、市委书记孙清云、市长陈宝根为组长，下设领导小组办公室。在充分整合全市优势资源的基础上，委托中国首个国家级文化产业示范区——西安曲江新区全面实施大明宫遗址区保护改造工程，具体负责遗址及周边区域征地拆迁、产业发展、招商引资、规划建设、土地管理和遗址公园建设。二是划定规划保护改造范围，明确实施步骤。大明宫整个保护改造规划面积为19.16平方公里，其中国家遗址公园为3.2平方公里，周边改造区域为12.76平方公里。在空间上最终形成一心(大明宫国家遗址公园)、两翼(以火车站北广场为轴心，沿陇海线形成东西大城市改造板块)、三圈(形成未央路、太华路、北二环三个商业圈)、六区(文化旅游区、商贸服务区、商务核心区、改造示范区、中央居住区、集中安置区)。整个大明宫遗址区保护改造周期为五年，结合申报世界文化遗产，分三步实施完成。第一步(2007～2008年)：启动大明宫国家遗址公园，完成大明宫国家遗址公园范围内的拆迁；全面启动建设大明宫遗址区保护改造19.16平方公里规划范围内的城市基础设施；第二步(2009～2010年)：大明宫国家遗址公园建成开放，周边区域开工建设；第三步(2011～2012年)：全面完成大明宫遗址区域保护改造，初步建成一个功能完备、环境优美、历史文化特色鲜明的现代化城市示范新区。三是以全新的投融资方式，强力保障遗址公园的建设。为了强力推进遗址公园建设，我们首先成立西安曲江大明宫投资(集团)有限公司，隶属曲江新区管委会，承担大明宫遗址区19.16平方公里的保护改造的项目招商、投融资、基础设施建设、土地开发和经营管理工作。西安曲江大明宫投资集团公司实收资本50亿元，分别由曲江新区管委会、曲江文化产业集团、新城区政府、未央区政府、莲湖区政府分别出资；其余所需资金再通过招商、贷款等形式多渠道筹措。国家开发银行、建设银行等企业以不同的方式参与、支持此项目。四是集中世界智慧，动员全民参与，高标准完成大明宫国家遗址公园的设计工作。2008年8月，《西安唐大明宫国家大遗址保护展示示范园区暨遗址公园总体规划》，在反复征求了多位专家学者和国家文物

局、陕西省文物局领导的意见后编制完成。此次总体规划涉及考古规划、文物保护与展示、景观及绿化、道路交通组织、主要服务设施、遗址管理等方面，充分体现了新时期文化遗产保护与推进城市现代化生活、调整周边产业结构的新思路，使文化遗产真正成为现代城市的资源，同时也成为人民生活的乐园。总规顺利通过了国家文物局组织的专家论证会，并得到专家领导的高度评价。五是倾全力集中对遗址区实行大明宫遗址3，2平方公里内的整体搬迁。其规模可谓亘古未有。西安大遗址保护的这些思路和探索，正是在新的历史条件下，应对现实的必然选择。其一是西安大遗址保护的成功与否对丝路申遗的成败有重大影响。西安是举世公认的丝绸之路的起点，又是新欧亚大陆桥的重镇。西安的大遗址分布广、规格高、类型多样，蕴含着极其丰富的历史文化信息。中国列入丝路申遗计划的48处遗产地中，有12处、20个点在陕西、14个点在西安。涉及中国古代政治、经济、文化、宗教等各个层面，在整个丝路申遗的链条中，不可或缺，极其重要，也必然事关丝路申遗的成败。其二是西安大遗址分布的规模和格局决定着整个城市文化维度和保护方式选择。西安的历史文化资源极为丰富，大遗址散布于全市一万多平方公里的各个区域，已经同区域内的社区、村庄、农田、河流、山体融为一体，无法划定一个相对固定的区域，进行集中保护和展示。而简单生硬的搬离或复制，又割裂了遗址的文化脉络，损坏了其文化价值。因此，必须进行整体规划、系统保护。鉴于西安的大遗址分布的规模和格局，西安的大遗址保护必须朝着“大遗址之城”，甚至设立“大遗址特区”的方向发展。其三是西安的发展现状决定了大遗址保护必须走一条新路。西安现存的许多大遗址是世界级的，但西安目前只是我国西北内陆的一个人口大市、文化大市，还不是一个经济强市，目前的发展状况和财力状况难以支撑规模如此巨大的遗址保护任务。这些状况注定了西安大遗址保护要走出自身特色的一条新道路。在这方面，我们在汉宣帝杜陵、大明宫遗址保护、西安博物院等文保项目上都已经有了成功的尝试。四是保护和展示的理念决定着大遗址保护工作的成败。在城市化的大背景下，大遗址保护必须跳出就保护而保护的狭隘理念，要将大遗址构建成为一道城市文化风景。这种文化风景不但对专家有视觉吸引力，也要让不懂历史的普通游客觉得美、喜欢来。其次，要建得起、养得起，方法越简单，存续越长久。以大明宫遗址公园为例，文物保护及景观建设总投资将达50亿，加上拆迁将达130亿。建成以后维护管理成本预计每年在2亿元左右。要做到运转通畅，活力常葆，不仅要节能、节约、节省运行成本，在管理细节上下功夫，更重要在做好经营策划，出新、出彩，开拓市场，创新运营，调动社会资源来支撑这一体系。五是西安大遗址保护要顺应城市化发展进程，走多元化、社会化之路。在漫长的历史变迁中，西安的大遗址有些已成为城市社区、农村、旅游景区的有机构成部分。下一步的遗址保护和园区发展要顺应城市化进程将大遗址保护和谐融入。由于大遗址保护涉及人口调控、征地、移民、拆迁、环境整治、土地利用调整、经济结构调整等复杂问题，下一步建议国家制定《大遗址保护管理条例》，协调和处理这些问题，将大遗址保护纳入有法可依、有章可循的轨道。同时，为大遗址保护用地开辟“绿色通道”，置换土地用途，减少审批程序，解决地方用地额度对遗址用地的过分限制。把大遗址保护与国家和地区社会经济发展规划乃至国家西部大开发政策结合起来，既可避免重复建设和劳动，又有利于文物保护和土地利用效益最大化。第三，建立和健全大遗址保护财政保障机制，按照中央和地方财政分级负担的原则合理划分中央和地方各级政府在大遗址保护上的权利、责任和义务，此外，还可考虑建立大遗址保护专项资金、发行国债和彩票、出台鼓励社会积极投入大遗址保护的政策等等。第四，在全社会范围内设立不同层次的大遗址保护基金，利用国家文物局自身对社会资金的动员能力，倡导并发起国家大遗址保护基金，同时借鉴国外经验，出台相应政策，比如向非盈利基金提供捐助可享受有关税收减免等，鼓励社会组织和个人，就遗址保护基金提供捐赠。第五，加强大遗址保护的理论研究和技术研究。理论研究包括大遗址与经济社会和文化发展的关系、大遗址的价值评估体系、保护状况评估体系、保护规划的指导思想和基本原则等。技术研究包括保护措施、保护技术和方法、工程管理、保护规划技术标准或指标体系、保护工艺和材料等。为了加强我国大遗址的保护，必须大力开展对大遗址保护的理论研究和技术研究，为大遗址保护提供理论和技术支撑。相信在国家文物局和其他有关部门的支持下，在陕西省委省政府、市委市政府的领导下，在全体文物保护工作者和建设者的共同努力下，大明宫遗址整体保护和展示工程一定会取得圆满成功，西安市的大遗址保护工作也将由此迈上一个新的台阶。