加强用地和环境监管抑制部分行业产能过剩和重复建设

李志明

11月13日,国家发展改革委等部门再次联合召开信息发布会,就抑制部分行业产能过剩和重复建设、引导产业健康发展,回答了社会关心的问题。会上,国土资源部规划司司长董祚继就国土资源部贯彻落实国务院要求,加强用地监管、环境保护部环评司司长祝光祥就环境保护部贯彻落实国务院精神,加强环境监管回答了记者的提问。

董祚继:

国土资源部担负着参与宏观调控的重要职能,土地管理和服务既是促进经济增长的重要手段,也是调整经济结构的重要手段,国土资源部门要继续坚持服务大局,密切跟踪经济运行态势的变化,按照党中央、国务院最近确定的保持宏观经济政策连续和稳定性、增强政策的针对性、有效性和可持续性的要求,把土地管理和服务更好地结合起来,落实国家宏观调控政策。

一、提高认识、统一行动

1、把保增长与调结构有机结合起来

各级国土资源管理部门要按照中央关于保持宏观经济政策连续性和稳定性,增强政策的针对性、有效性和可持续性的要求,坚持一手抓积极主动服务、一手抓严格规范管理,统筹保障发展与保护资源,把管理和服务更好地结合起来,落实国家宏观调控政策。要在保增长中更加注重推进结构调整,将坚决抑制部分行业产能过剩和重复建设作为结构调整的重点工作抓紧、抓实。要密切跟踪经济运行态势的变化,按照“保增长、扩内需、调结构”的总体要求,科学安排土地供应,积极探索差别化的土地政策,促进经济发展方式转变和产业结构优化升级,保障经济社会全面协调可持续发展。

2、增强抑制产能过剩和重复建设的自觉性和主动性

各级国土资源管理部门要进一步增强大局意识、责任意识和忧患意识,进一步增强土地管理参与宏观调控的自觉性和主动性,严格执行抑制部分行业产能过剩和重复建设的各项规定,严格依法依规供地用地,确保国家宏观调控政策落到实处。

二、加强土地规划和计划调控

3、充分发挥土地规划对产业结构调整的促进作用

加快推进新一轮土地利用总体规划修编,落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度,严格控制建设用地增量,优化利用建设用地存量,以用地方式转变促进发展方式转变,以用地结构调整推动产业结构调整。要统筹近期建设急需和长远可持续发展用地需要。在近期规划中,要落实好重点产业调整和振兴规划的要求,优先保障高技术、高附加值、低消耗、低排放的新工艺和新产品产业发展用地,不得安排产能过剩行业和重复建设项目的用地,并按照淘汰落后产能的要求,调整工矿用地结构和布局。在远期规划中,要从严控制建设用地规模,合理调整用地结构和布局,防止高耗能、高污染、高排放、多占地产业的用地扩张,促进产业健康有序发展。省级国土资源管理部门要在规划审查中严格把关,严防通过规划修编将不符合国家产业政策的用地合规化。

4、不断完善土地利用计划调控机制

各级国土资源管理部门要在继续充分发挥市场配置土地资源基础性作用的同时,加强和改善土地利用计划调控,把握好调控的方向、力度和节奏。要坚持分类指导、有保有压的原则,按照抑制产能过剩和重复建设的总体要求,安排好新增建设用地计划,把好产业用地供应的第一道“闸门”。未经国务院及国务院投资主管部门审批的钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等产能过剩行业和重复建设项目,一律不得安排用地计划指标;对国家鼓励发展的高技术、高附加值、低消耗、低排放的新工艺和新产品项目用地,要优先保障用地计划指标;对通过淘汰落后、兼并重组提升企业竞争力、促进产业良性发展需要用地启动周转的,要给予计划指标支持。

5、严把建设项目用地预审关

各级国土资源管理部门既要根据保增长、扩内需要求,积极主动参与建设项目的前期论证,做好扩大内需项目用地预审服务,切实提高预审效率,又要在用地预审中严格执行国家产业政策和供地政策,从源头上遏制产能过剩行业和重复建设项目用地。对产能过剩行业建设项目,未取得发展改革等部门同意开展项目前期工作意见的,一律不予受理用地预审申请;其他不符合重点产业调整和振兴规划的项目,也不得受理用地预审申请;项目用地未达到《工业项目建设用地控制指标》或相关行业工程建设用地控制指标要求的,一律不予通过用地预审。

6、加强农用地转用和土地征收审查

要继续按照《国土资源部关于扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》等有关文件规定,切实加快扩大内需的建设项目用地报批和征地实施,同时严格依法依规审查农用地转用和土地征收,严禁擅自扩大政策适用范围。加强产能过剩行业用地审批管理,对产能过剩行业建设项目,除国家批准立项的新建、扩建项目外,一律停止报批农用地转用和土地征收;对不符合产业政策和供地政策,未按规定履行审批或核准手续的项目,一律不批准用地。

7、调整完善供地政策

要按照分类指导和有保有压相结合、培育新兴产业和提升传统产业相结合、市场引导和宏观调控相结合的原则,抓紧调整完善供地政策和措施。部将依据《产业结构调整指导目录》和国家产业政策、供地政策,尽快修订《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。市县国土资源管理部门要严把建设用地供应审批关,对不符合国家产业政策和供地政策、未达到现行《工业项目建设用地控制指标》或相关工程建设项目用地指标的项目,一律不得供地;要认真执行区别对待、有保有压的土地供应政策,对符合重点产业调整和振兴规划、用地符合规划计划和定额指标的项目,要加快供地。

8、加快淘汰落后产能企业用地的清查和处理

要按照淘汰落后产能工作的目标任务,对列入淘汰落后产能的企业用地进行一次清查,全面查清淘汰落后产能企业的用地面积、位置、用途、权属和使用情况。要结合批而未用土地的处理和整改工作,配合有关部门,分别制定淘汰落后产能企业限制生产、激励退出、促进提高和稳定发展的用地管理措施。对未按规定淘汰落后产能的企业,要严格限制土地使用,提高落后产能土地使用成本;对淘汰落后产能企业利用现有土地开发转产的,在符合国家产业政策和相关规划的前提下,提高土地利用率和增加建设容积率不再增收土地价款。

9、加强土地权属管理

地方各级国土资源管理部门要严格把握有关法律法规和政策界限,对违反国家宏观调控政策,新建、扩建产能过剩和重复建设项目的用地,一律不予登记;对来源合法、用途合规的用地,要做好确权、登记、发证等产权保障服务。要会同有关部门,做好淘汰落后产能企业用地的收回和权属调整工作,并依法妥善处理相关土地权益。对列入淘汰落后产能的企业用地,要及时收回土地使用权,依法办理土地使用权注销登记;对淘汰落后产能企业土地转产利用的,要及时做好土地用途变更登记;对其他单位使用关闭、重组和改制等企业存量用地的,要在办理原土地使用权的注销登记后,及时办理新取得土地使用权的登记手续。

10、加强建设用地审批监管

各级国土资源管理部门要切实负起监管责任,在政府领导下,会同相关部门严把产业政策、规划计划、用地审批和土地供应等关口,加强建设项目用地全程监管。要按规定公开建设项目用地预审、农用地转用和土地征收审批、土地供应审批情况,接受社会监督。各级国土资源执法监察部门要加大对产能过剩行业和重复建设项目的土地巡查力度,对未经依法批准擅自开工建设的项目,做到早发现、早制止、早处置。与有关部门建立土地执法监管的共同责任机制,力争将不符合国家产业政策和供地政策的项目抑制在萌芽状态。

11、强化土地督察

各派驻地方的国家土地督察局要督促地方人民政府认真贯彻落实国务院部署,在例行督察、农用地转用和征收审批事项督察等工作中,将落实土地调控政策作为重点,加强对产能过剩行业和重复建设项目用地的监管。对于一些地方以扩大内需为名违反国家产业政策和供地政策、随意修改土地规划、擅自突破用地计划和标准,新上产能过剩和重复建设项目的,要督促地方政府纠正整改,对问题严重地区报请国家土地总督察责令限期整改,整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收审批。

12、坚决查处违法违规供地用地行为

要认真梳理各类渠道反映的违法线索,对产能过剩和重复建设项目的案件线索进行重点核查。对违反国家有关规定,未经依法批准擅自占地开工建设的,要依法从严处理。

祝兴祥:

为贯彻落实《通知》精神,强化产能过剩、重复建设行业的环境监管,2009年10月31日,环境保护部印发了《关于落实国务院抑制部分行业产能过剩和重复建设,引导产业健康发展的通知》。

一、贯彻落实国务院文件精神的总体要求和把握原则

一是统一思想,提高认识。要充分认识产能过剩、重复建设带来的环境问题,牢固树立以环境保护优化经济增长的观念,引导企业贯彻清洁生产、循环经济、低碳经济的发展理念,正确处理好经济建设与环境保护的关系。

二是分类指导,有保有压。一方面通过提高环保准入门槛、严格环评审批、强化环境监管、加强信息引导等措施,进一步加强对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等产能过剩、重复建设行业的环境管理工作。另一方面对国家鼓励的高技术、高附加值、低消耗、低排放等推动科技进步、优化存量、调整产品结构的项目,加快环评审批。

三是统筹安排,明确责任。环境保护部拟用两年左右时间,集中开展全国环保系统工程建设领域突出问题专项治理。各级环保部门要把落实《通知》精神与环保系统工程建设领域突出问题专项治理工作有机结合,作为今后一段时期的工作重点和重要实践活动,围绕产能过剩、重复建设行业的环境管理,切实加强组织领导,抓紧制订工作方案,采取有效措施,落实环境保护监管措施和目标责任制,务求见实效。

二、采取严格环境管理措施,加强调控力度

一是提高环保准入门槛。目前,我国已经建立了二十余类、1173项国家级环境保护标准。随着国家经济技术和生活水平提高,对于产能过剩和重复建设、“两高一资”、涉及重金属污染等行业将进一步提高环境保护标准,严格执行污染物排放标准、清洁生产标准和其它环境保护标准。严格控制物耗能耗高的项目准入,不符合环保标准项目一律不得审批。同时还将进一步严格对产能过剩、重复建设行业企业的上市环保核查,建立完善的上市环保后督察制度,提高总量控制要求。

二是加强区域产业规划环评和优化产业布局。《重点开展产能过剩和重复建设、“两高一资”、涉及重金属污染等行业的区域产业规划环评,以区域资源承载力、环境容量为基础,以节能减排、淘汰落后产能为目标,从源头上优化产能过剩、重复建设行业建设项目的规模、布局以及结构。未开展区域产业规划环评、规划环评未通过审查的、规划发生重大调整或者修编而未经重新或者补充环境影响评价和审查的,一律不予受理和审批区域内上述行业建设项目环评文件,未通过环评审批的项目一律不准开工建设。

三是严格建设项目环评审批。严格遵守环评审批中“四个不批,三个严格”的要求。对于国家明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的项目,一律不批;对于环境污染严重,产品质量低劣,高能耗、高物耗、高水耗,污染物不能达标排放的项目,一律不批;对于环境质量不能满足环境功能区要求、没有总量指标的项目,一律不批;对于位于自然保护区核心区、缓冲区内的项目,一律不批。同时,严格限制审批涉及饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区等环境敏感区的项目;严格控制高能耗、高污染、高耗资项目建设,杜绝已被淘汰的项目以技术改造、投资拉动等名义恢复生产;严格按照总量控制要求,把污染物排放总量指标作为区域、行业和企业发展的前提条件,使“以新带老”、“上大压小”等污染减排措施得到有效落实。

四是清查突出环保问题并责令整改。2009年底前,开展“十一五”期间审批的钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等行业建设项目环评的清查,重点调查环境影响评价、施工期环境监理、环保“三同时”验收、日常环境监管等方面情况,对存在的“批了乱建”、未落实环保“三同时”制度、“久拖不验”、未经环境保护验收或验收不合格擅自投入生产的、达不到排放标准或超过排污总量指标等突出环保问题责令限期整改。

五是强化项目建设过程环境监管。加强建设项目施工期日常监管和现场执法,各级环保部门应密切跟踪建设项目,动态掌握项目实施进度,督促建设单位落实环评批复的各项环保措施。同时,创造条件开展工程环境监理,确保建设项目环境保护“三同时”制度落到实处。

六是加强建设项目竣工环保验收工作。加强对申请试生产项目环保设施和措施落实情况的现场检查,审核工程环境监理报告,对环境保护“三同时”落实不到位的项目,责令限期整改。未经环境保护验收或验收不合格建设项目不得投入生产。

三、落实各项保障措施

一是严肃查处企业环境违法行为。对达不到排放标准或超过排污总量指标的生产企业实行限期治理,未完成限期治理任务的,依法予以关闭;未通过环评审批的项目,一律不允许其开工建设;对建设单位未落实环保“三同时”制度,“久拖不验”,未经环境保护验收或验收不合格擅自投入生产的,依法予以查处,责令停止生产,限期补办建设项目竣工环保验收手续;对“双超双有”企业(污染物排放浓度超标、主要污染物排放总量超过控制指标的企业和使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业)实行强制性清洁生产审核;对达不到清洁生产要求和拒不实施清洁生产审核的企业应限期整改;对环境违法严重的区域、行业、企业集团,环保部门要继续推行“区域限批”政策,暂停区域、行业、企业集团所有建设项目的环评审批,限期纠正环境违法行为。

二是建立重污染企业退出机制。研究加快建立重污染企业退出机制,通过实施合理的经济补偿和政策引导等综合配套措施,加快产能过剩、重复建设行业中重污染企业的退出步伐。退出的范围主要包括:因重污染或者高环境风险,严重危害周围人群身体健康的;需要淘汰严重污染或者破坏生态环境的落后生产工艺和设备的;为实现节能减排目标而采取上大压小、关停并转以及其他企业重组方式等需要退出的。

三是严禁违规审批。要严格按照环保部和地方人民政府划定的建设项目环评文件分级审批权限,进一步加强钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等产能过剩、重复建设行业的项目环评审批管理,不得下放审批权限,严禁化整为零、违规审批。

四是严肃问责制。严格按照《中共中央办公厅国务院印发<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的通知》和《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的有关要求,对越权审批、违规审批行为进行问责,除对当事人作出严肃处理外,还要追究有关领导的责任。

五是建立和加强环保信息发布工作。根据国家宏观政策和环境保护政策调整情况,充分发挥信息引导作用,适时向社会发布产能过剩、重复建设行业环境保护政策和管理信息,定期公布重点行业污染排放情况和污染物排放不达标企业名单,加强社会舆论监督。积极推动“绿色信贷”,及时向银行业金融机构提供企业环境违法、环评审批等环保信息。