60年农村制度变迁与经济社会的发展

马晓河

60年来,我国农村始终是整个中国制度变迁的始点和动力,农村的制度变迁不但直接决定了自身的经济社会发展进程,也对国家的工业化、城镇化乃至现代化带来了深刻影响。分析60年农村制度变迁,总结其发展经验,对进一步推进中国改革发展具有指导意义。

一、从“耕者有其田”到人民公社制度

(一)土地改革的成功:农业合作化的制度条件

在旧中国,封建的土地所有制长期居于统治地位,占农村人口不到10%的地主和富农,占有70—80%的土地和大部分耕畜、农具,而占农村人口90%以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者,只占有20—30%的土地。中央人民政府于1950年颁布法律在农村实施土地改革。到1952年底,除了西藏、新疆等少数民族集聚的地区外,基本完成了土地改革任务。经过大规模的土地改革,全国3亿多无地或少地的农民获得了75000万亩土地和大量房屋、农具等生产资料,这标志着旧中国封建土地所有制的彻底消亡和农民个体土地私有制的产生。土地生产关系的变革,极大地释放出了制度潜能,农民的生产积极性空前高涨,农业生产得到迅速发展。

(二)农业合作化:人民公社制度的前奏

土地改革一结束,我国又开始实行农业初级合作社,进而又采取各种手段让农民加入农业高级合作社,到1956年11月,全国加入高级社的农户比重已经达到96%。短短几年,我国农村基本实现了由半社会主义性质的初级社向完全社会主义性质的高级社的转变。土地改革后,从互助组到初级社再到高级社,实质上是中国农业由私有制向公有制的转变。起初,这种转变是自发自愿的、渐进式的,带有诱致性制度变迁特征;但在向高级合作社过渡中,违反自愿原则,搞行政命令,强迫农民迅速加入高级社,这种带有明显强制性特征的制度变迁,严重剥夺和侵犯了农民的利益,偏离了农业发展的正常轨道。

(三)人民公社的诞生和演变:农村集体所有制的形成

在农民刚刚进入农业高级合作社后,我国紧接着又让农民向人民公社加快过渡。1958年8月6日,毛泽东在考察河南新乡七里营人民公社时,指出“人民公社好”。同年8月29日,中央政治局通过了《中共中央关于农村建立人民公社问题的决议》。此后,各地农村从高级合作社向人民公社加快过渡,人民公社化的浪潮很快就席卷全国。

同合作化运动相比,人民公社运动的发展速度更快。1958年9月底,全国已建立起人民公社23384个,加入的农户1.12亿户,占全国农户总数的90.4%。同年11月参加人民公社的农户数达到1.27亿户,占全国农户总数的比重高达99.1%。短短几个月,我国农村就实现了人民公社化。

当时,人民公社的明显特征是“一大、二公、三拉平”。“大”就是盲目的追求大规模,人多、地大、生产规模大,各种事业也大,农林牧副渔、工农兵商学等各行各业都包括在内,认为公社规模越大越有优越性。“公”就是把一切生产资料乃至生活资料收归公有,由公社统一经营、统一核算。“拉平”就是否认差别,在国家和公社之间、公社和公社之间任意搞平调;在公社内部则用行政办法,将穷队与富队、穷村与富村、穷区与富区的财产拉平,否定等价交换原则。此外,人民公社还实行准军事化管理,将公社社员按军事化的形式组织起来,搞供给制,集体出工劳动,集体“大食堂”吃饭,对公社以内的行政事务搞行政命令和瞎指挥。在“左”的错误思想指导下,脱离实际的人民公社化,加上当时的“大跃进”和“共产风”,大大伤害了农民的感情,严重破坏了农村生产力,给农业发展带来了灾难性后果。1959年,全国粮食产量比上年减产15%,1960年又减产10%,由此,全国许多地区发生了“大饥荒”,造成了成千上万人的死亡。

其后,经过多次调整后所形成的人民公社制度,虽然比过去要接近于农村实际,对农业生产也起到了一定的积极作用。但由于这种制度选择偏离了农民的意愿,脱离了农业发展的需要,这些调整无法从本质上革除人民公社制度本身的弊端。

(四)理论分析:农村制度变迁的成因

人民公社是决策者把农村合作化中的个别现象当成发展趋势,而强加在农民头上进行的制度变迁,这种制度变迁有着深刻的国家工业化历史背景。在建国之初,中国选择了优先发展重工业的工业化战略,为了确保将社会经济资源快速、集中投向工业,进而又重点投入重工业,实现国家既定的工业化目标,我国建立起了一套可集中动员和配置资源的计划经济体制。

应当指出的是,当时我国是一个典型的农业大国,创造社会财富的主要产业是农业。所以,从农业部门筹集国家工业化建设所需要的资金,就成为计划经济体制的必然选择。因此,为了有效地增加农产品供给,确保能将农业剩余吸收转化为工业化的资本积累,国家对农业和农村进行强制制度安排就成为必然选择。

这些安排主要包括四个方面:

首先,对分散的小农经济实行社会主义集体化改造。采取行政强制手段将农业初级社迅速发展成高级社进而快速过渡到人民公社,这为国家工业化能从农业中顺利获得低廉的农产品供给和原始资本积累提供了制度保障。

其次,对粮棉油等主要农产品实行统购统销政策,以购销制度控制农产品供求。到1961年,国家正式将农产品分为一、二、三类,实行严格的分类管理。对一、二类农产品,国家实行严格的计划管理,其收购任务由国家指定的国营商品部门和供销合作社执行,其它单位或个人都不准到农村去收购。至20世纪70年代末期由国家统购派购的农产品已增加到230多种。对于农产品消费,国家实行定点凭证供给的统销政策。对农产品实行统购统销政策,实质上是国家超越和替代市场职能,垄断农产品的购销经营权,既从生产来源上控制农产品的供给总量,又从最终消费上控制农产品的需求总量。

第三,实行城乡高度分割的二元户籍制度,限制农村人口和劳动力向非农产业和城市流动。建国初期,劳动力流动和人口迁徙是自由的,大规模工业化吸引了许多农民进城。据统计,从1949年到1957年,全国城市人口由5765万人增加到9949万人,增长了72.6%。这远快于同期的全国人口平均增长速度(19.35%)。针对此种情况,政府于20世纪50年代初就开始限制农民向城市流动。此后,我国以户口制度为基础,又先后制定了与其相配套的一系列制度安排。如粮食、副食品和燃料等生活资料供给制度、住房分配制度、医疗制度、教育制度、就业制度、劳动保护制度、养老保障制度。城乡分割的户籍制度形成与实施,不仅阻挡了农村人口向城市迁移,同时它还为政府从城市向农村排放“过剩”人口提供制度保障。

第四,垄断和控制生产要素配置权,限定农村产业发展方向。为了控制工业化资源,国家还相继垄断和控制了主要生产资料的配置权。一方面,政府对用于非农产业的生产资料和资金,实行严格的计划分配政策,只有纳入国家计划轨道的企业,才能申请获得到所需要的物质和资金,而农民要想放弃农业转而发展工业以及其它非农产业,首先无法获取所需要的资金和生产资料。另一方面,政府还对用于农业生产的资金、化肥、农药、农业机械和塑料薄膜等,根据需求量和供给能力,进行计划管理和分配,农民只能按照农业生产计划获得上述生产资料和流动资金。于是,被限制在农村的农民,在无法转产发展非农产业的条件下,只能以经营农业为主。

至此,一整套服务于国家工业化战略,并能为重工业优先发展提供粮食、原料和资本积累的农村计划体制形成了。由此可以看出,我国农村制度变迁,完全是在国家行政力量支配下,为了服从和服务于工业化战略,迫使农民进行了多次被动选择。进行这种强制制度选择,国家付出了沉重代价,农业农村发展受到极大的抑制,农民受到极大的伤害。70年代末期,当国民经济已走向崩溃的边缘时,长期受到压抑的农民,在农村又掀起了一场惊心动魄的制度变革。

二、从家庭承包经营责任制的兴起到新的农村管理体制的形成

(一)家庭承包经营的产生与推广

中国的改革发端于农村,农村的改革首先在农业中开始。农业改革的核心是家庭承包经营责任制,这是迄今为止中国农村一项最成功的制度变迁。

家庭承包经营责任制通常所说的是包产到户(包括包干到户)。早在20世纪50年代和60年代初期,我国农村局部地区就曾三次兴起包产到户。但最终都被当作“闹单干”、“破坏集体所有制”、“走资本主义道路”加以批判和压制下来。然而,顺应民意、符合生产力发展需要的制度始终是有生命力的。在党的十一届三中全会召开前夕,中国发生了两件值得记载的历史事件。一件是1978年12月13日,邓小平在党中央工作会议上作了《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的重要讲话。另一件是发生在1978年12月16日,安徽省凤阳县小岗村18户农民为摆脱贫困,冒着“坐牢”的风险,自发在一张合约上按下了21个手印,偷偷摸摸将集体耕地包干到户。自此,中国农村拉开了以家庭承包经营责任制为主的经营体制改革的序幕。1978年,党的十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》。《决定》总结了20多年农业发展的经验教训,提出了发展农业的二十五项政策和措施,明确指出 “人民公社的基本核算单位有权因地制宜进行种植,有权决定增产措施,有权决定经营管理方式,有权分配自己的产品和资金,有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。”十一届三中全会的召开,为农村经济体制改革创造了政治条件。

在安徽省农民发起了包干到户的同时,全国各地农村也相继实行了各种形式的联系农产品产量的责任制形式。

1980年9月14日至22日,中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会,讨论加强和完善农业生产责任制的问题,并以会议纪要形式印发全国。

1982年9月,党的十二大对以包产到户为主要形式的农业生产责任制改革再次给予肯定。1983年1月2日,党中央颁发了《当前农村经济政策若干问题》的文件,高度评价了包产到户为主的家庭承包经营责任制。在党中央的领导和支持下,在强烈的示范效应作用下,包产到户从南到北、从东到西进一步发展。到1983年末,全国已有1.75亿农户实行了包产到户,包产到户在所有责任制中的比重达到97.8%;1984年末又进一步上升到98.9%。以包产到户为主要内容的农业改革,调动了广大农民的积极性,解决了农业发展动力不足的问题。

认真分析这次改革,它实质上是一种社会结构的调整和利益分配结构的重新安排。通过农业经营体制的创新,农民获得了土地、耕畜以及农具等生产资料的自主经营权。同农业生产队相比,以农户为基本单位的家庭承包经营,有很高的激励和很低的监督成本。

(二)人民公社制度解体与新的农村制度安排的形成

随着包产到户的兴起和迅速发展,为传统经济体制配套的人民公社制度弊端日益凸现出来。这样,改革政社合一的人民公社体制便提上议事日程。1983年10月12日,中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,要求改革政社合一的人民公社体制,在农村建立乡政府。乡镇政权的建立和村民委员会的形成,标志着农村人民公社制度的最终解体和新的农村管理体制的产生。

在农村实行家庭承包经营制之后,国家利用行政干预,强加在农民头上的计划经济体制动摇了,从农业强制提取工业化原始资本积累的制度流程受到了强烈冲击。

首先,原有人民公社制度解体后,农民在以家庭承包经营制为基础的制度安排条件下,人身是自由的。可以自由地支配自己的劳动,在承包的土地上自主地安排生产。在这种新制度安排下,把农民牢牢地限制在土地上按照政府意愿去发展农业生产,已经完全不可能了。

其次,在家庭承包经营制下,除了国家规定的合同收购产品数量之外,农民对自己的劳动产品有处置权和收益权。此时,国家要像以往那样,以远低于市场均衡价格,将农民手中的全部农业剩余产品集中到国营部门手中,已经失去了制度基础,也缺乏政策依据。因此,支持工业化,促进产业结构转换,就必须重新调整工业与农业、城镇与乡村之间的交换关系。这主要表现在以下几个方面:

1、改革农产品流通体制,实现农产品购销的市场化

1978年后,国家连续多次大幅度提高农产品的收购价格,不断压缩低价收购农产品的品种和数量,扩大议价收购农产品的品种和数量,并鼓励发展农村集贸市场。1985年,中央确定引入市场调节机制,取消农产品统购派购制度,改为合同订购,同时初步放开粮棉油等以外的农产品市场。从1992年开始,全国各省市区先后改革粮食统销制度,放开了粮食销售市场,同时改革棉花流通体制,尝试实行市场调节为主的新体制。1993年,在全国范围内取消了实行40年的口粮定量供应办法,粮票正式退出历史舞台。2001年在粮食主销区全面放开粮食购销,走市场化的路子;2004年在全国范围内全面放开粮食收购和销售市场,实行购销多渠道经营。到此为止,我国农产品全部实现了市场化。以市场机制为基础交换农产品,彻底打破了长期支持国家工业化的重要原始资本积累体制。面对这种制度变迁,工业以及城镇要想获得较多较好的农产品原料和食品供给,只能转向市场按照等价交换原则从农民手中收购。

2、逐渐实行市场化的资源配置方式,积极推进农村非农产业的发展

在改革农产品流通体制的同时,国家对化肥、农药、农膜、种子、农机具以及资金等生产要素也进行了市场化取向的改革,初步形成了按市场化配置资源要素的发展方式。资源要素配置方式的变革,为农民跳出农业发展非农产业提供了制度条件。另外,农业经营管理体制改革取得成功后,还为农村发展非农产业创造了两方面的条件。一是实行家庭承包经营责任制使得农业劳动力从隐形剩余转向显形剩余。产生了数以千万计的剩余劳动力,需要在农业外寻找新的就业门路。二是伴随着农业增产增收,农民手中开始出现并逐渐积累起了大量的剩余资金。面对手中出现的剩余资金,农民也需要寻找新的投资空间。

大量农民利用刚刚获得的人身自由,携带着剩余资金,迈出农业门槛,轰轰烈烈办起了乡镇企业。在20世纪80年代里,以农村工业为代表的乡镇企业发展十分迅速。从企业数量上看,乡镇企业数从1980年到1990年间增长了12.2倍;从劳动就业数量看,10年间,乡镇企业新增加了就业人数6262.3万人,平均每年增加就业人数626万人。到2007年,全国乡镇企业就业人数9329万人,创造的工业增加值为41447亿元,占全国工业增加值的37%。

由此,那种由传统战略及其体制造就的城市搞工业和农村搞农业的二元经济结构格局被彻底打破了。在国家打造的工业化之外,产生了一个新的工业化即农村工业化。我国形成了一种新的经济发展格局,即在地域分布上出现了,城市工业与农村工业并存发展的双重工业化格局。

3、从限制农村劳动力流动到引导促进流动,积极推进城镇化

在改革开放初期,尽管农村经营管理体制改革使得农业剩余劳动力显形化,但受制度壁垒和政策限制,农业剩余劳动力只能在农村内部向两个领域转移:从种植业部门向林牧副渔业部门转移;向农村非农产业转移。

在80年代中期,随着改革的重心转向城市,城镇企业经营自主权不断扩大、劳动用工制度逐渐搞活,企业财税制度的改革、多种所有制企业的发展,为农村劳动力向城镇流动创造了机会和空间。特别是进入新世纪,国家采取许多政策允许和促进农村劳动力向城镇流动。一是取消各种针对农民外出务工的不合理收费。二是加强和支持对农民工的培训工作。三是全面解决农民工进城难题,从制度政策层面解决拖欠和克扣农民工工资、改善农民工生产生活条件、解决农民工子女就学、稳妥解决农民工的社会保障等问题。2008年召开的党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,要统筹城乡劳动就业,加快建立城乡统一的人力资源市场,初步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民同等待遇,改善农民工劳动条件,保障生产安全,扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面,尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。推进户籍制度改革,放宽农民工进入中小城市的落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

农村劳动力流动政策从限制到促进的转变,大大推动了农村剩余劳动力的转移。改革开放初期,农村劳动力外出数大约在200万人左右,2006年上升到1.32亿人,2008年高达1.4亿人。农村劳动力大规模转移促进了城镇化。1978年,我国城市化率仅为17.92%,2008年达到45.68%。改革开放30年来,全国总人口增长了37.96%,而城镇人口增长了251.8%,从17245万人增加到60667万人,乡村人口减少了8.7%,从79014万人下降到72135万人。

4、取消农业税与建立农村公共服务体系

从人民公社转变为乡镇政府后,各地乡镇政府按照经济社会发展需要从管理职能、行政编制等重新构建了一套复杂的政府组织管理体制。在20世纪80年代中期推行财政包干政策和1994年实行分税制以后,面对财权上收和事权不断下放,乡镇政府的财政支出压力越来越大。为维持乡镇政府的正常运行并为农村提供必要的公共服务,基层政府开始以各种名义向农民收取名目繁多的税费。据不完全统计,农村税费改革前,全国涉及农民负担的税费项目共八大类100项以上。尽管从1985年以来中央出台了一系列要求减轻农民负担的文件,但农民的负担却越来越重。从1990年到2000年,农民承担的税费增长了189.8%,人均税费负担增长了201.8%,而同期内全国农民人均纯收入仅增长了55.3%。

从2000年3月开始,旨在减轻农民负担的农村税费改革首先在安徽省试点,接着于2001年2月开始又在20多个省、107个县推进农村税费改革试点方案。2006年中央1号文件宣布在全国范围取消农业税,终结了2600多年农民种地缴纳“皇粮国税”的历史。农业税的取消使农民每年减轻负担1335亿元,由此保障了农村稳定,增加了农民的收入。

在推进农村税费改革、取消农业税的同时,农村公共服务管理体制改革也全面展开。一是2000年以来全国各地纷纷开展乡村撤并工作,并通过“减人、减事、减支”推进乡镇机构精简和职能转化。二是改革农村义务教育体制,对农村义务教育阶段学生实行“两免一补”政策,解决农民孩子上学难的问题。2007年全国农村普遍实行该项政策。三是积极推进新型农村合作医疗制度,解决农民看病贵的问题。到2007年底,全国有2451个县(市)开展了新型农村合作医疗制度试点工作,到2008年全国普遍建立了新型农村合作医疗制度。四是探索建立农村低保和社会养老保障制度,从制度上解决农村贫困和农民养老难问题。2007年中央1号文件提出,在全国范围内建立农村最低生活保障制度,中央财政对财政困难地区给予适当补助。江苏、浙江、北京、上海等省市尝试以土地换保障,帮助农民就业和一次性进入城镇社会保障体系。许多地区还积极探索将农民工社会保障纳入城镇社会保障体系的有效办法。2008年10月党的十七届三中全会指出,按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。

为了加强农业发展和改善农民生产生活环境,国家还健全农业投入保障制度,大幅度增加财政投入,加强农业、农村基础设施建设;健全农业补贴制度,逐年大幅度增加农民种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴;健全农产品价格保护制度,稳步提高粮食最低收购价,保护种粮农民收益等等。

至此,一整套新的农村管理制度形成了。和改革前的体制变迁相比,改革开放以来我国农村制度变革,具有诱致性制度变迁特点,完全是农民进行自主选择的结果。在这种制度选择过程中,政府充分尊重农民意愿,顺应市场经济发展需要,在保护促进农民制度创新的同时,相应建立了一套受农民欢迎的公共服务体系。

三、农村制度变迁的前景分析

从当前和今后情况看,农村甚至全国的整体改革要着重解决以下几个问题:

(一)关于进一步推进农村剩余劳动力转移问题

当前,“三农”的最根本问题,就是农村人口过多与拥有资源、财富较少的矛盾。影响农村劳动力在产业、地区和城乡间顺畅转移的主要障碍是城乡二元户籍制度以及依附于户籍制度上的种种社会福利政策。从长期发展趋势看,不论是实现工业化、城市化,还是实现国家现代化,必须彻底改革现行城乡分割的二元户籍制度及其社会福利政策,实行城乡统一的一元户籍制度,建立无差别、无歧视的社会保障体系,让进城农民能充分享受自由迁徙的权利,拥有与城镇居民一样的国民待遇。只有这样,农村劳动力才能向外顺利转移,农民转变为市民的渠道才能没有制度障碍。

(二)关于土地利用制度问题

从60年农村制度变迁可以看出,我国土地利用制度经历了三次大的变革:20世纪40年代末50年代初实行了土地改革,将封建地主土地所有制变为农民土地个人私有制;20世纪50年代中期将农民土地个人私有制改造为土地集体所有制;20世纪70年代末以来,在不改变土地集体所有制性质的前提下,将土地的使用权承包给农民,实行家庭承包经营体制。同第二次土地利用制度改革相比,改革开放以来的土地制度变迁基本适应了生产力发展的需要。但是,在现有的土地制度安排下,农民的土地权利仍然不能得到充分体现,农民还没有完全的土地使用权、交易权、收益权。在土地的征占用方面,农村集体所有土地必须通过国家征用转为国有才能进入一级市场,农民根本无法进入土地交易市场。在土地的征占用过程中,国家征地范围过宽,征地补偿标准过低,对失地农民安置人数过少,而土地收益大部分流入各级政府和开发商手中,农民所得只有很少一部分。这样的结果是,大量农民失地后,一方面在城乡二元户籍制度阻碍下难以顺利转化为市民;另一方面又难以获得应有的土地损失补偿,使这部分人变成真正的“三无农民”。在农村土地流转方面,宅基地及地上资产不能跨社区交易,承包地以及宅基地也不能抵押,一些地方乡镇政府和村集体组织违背农民意愿,随意变更甚至撤销农民的土地承包合同,为了招商引资还强制推行土地流转。

当前和今后一个时期内,土地利用制度改革的核心问题是保障农民对土地有更加充分的权利。尽管现有法律和政策对保障农民土地承包经营权有了很大的进步,但在土地征占用、土地流转、宅基地及其房产等方面还留下了需要改革探索的空间。作者认为,今后在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上,土地利用制度改革应重点围绕以下几方面展开:

1、改革土地征占用办法

严格界定公益性和非公益性用地界限,在不断缩小公益性征地范围的同时,公益性征地也要按市场价格补偿农民。为保障农民的土地交易权,要积极探讨农民集体建设用地直接参与土地市场交易的办法,在建设用地市场交易中,要将农民作为市场交易的重要主体,进行重点培育。无论是公益性还是非公益性土地交易产生的收益应大部分归农民享有。

2、进一步完善土地流转政策

随着农村劳动力和人口大量流向城镇,按照依法自愿有偿原则,既要允许也应鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。同时,在完善荒地、林地使用抵押制度的基础上,还要探索耕地、草地承包经营权的抵押办法。

3、改革农村宅基地制度

随着农村人口的减少和社会保障制度的建立和完善,在对农民实行“一户一宅”政策的基础上,可考虑从法律上实行农村宅基地私有化,并允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等,使农村宅基地及其建筑物真正市场化。

4、建立健全土地市场体系

市场是配置资源最有效的一种机制。促进土地承包经营权流转、建设用地交易等,最有效的办法是培育土地市场,政府的作用是健全土地法规,支持发展中介服务组织,加强监督和监管,维护土地市场的公正和公平性。

(三)关于农村公共服务体系建设问题

所谓公共服务均等化,就是今后政府在为居民提供公共服务上,不论城市居民还是农村居民,都应该在数量和质量上享受平等的待遇。当前,在基础设施建设、教育、医疗卫生、养老、最低生活保障、社会救济等公共服务方面,受传统观念、各地财力的影响,城乡之间不可能立即实现均等化。但必须制定阶段目标,分步骤实施。比如,第一阶段,政府为城镇提供的所有基本公共服务,农民并不一定能平等分享,但要实现“有”和广覆盖的目标。第二阶段,随着经济发展和财力的增长,政府为农村居民提供的基本公共服务,数量要增加,标准要提高,与城市居民的差距要不断缩小。第三阶段,在2020年左右,要基本实现城乡居民享受的基本公共服务均等化。

(作者系国家发展改革委宏观经济研究院副院长)