盐业管制下制度非均衡的后果及其破解

苏 奎 朱其鳌

内容摘要：无论初始的目标依据如何，盐业管制都是当前盐业运营普遍的基本特征。政府依靠强制力对盐业实施管制，并提供其运营可依赖的正式制度。与此同时，管制中也引发了制度的非均衡，并产生一系列不良的后果。文章基于此，在分析盐业管制引起的制度非均衡及其后果的基础上，提出破解问题的建议。

关键词：盐业管制制度非均衡后果破解

盐业有着悠久的发展历史，而盐业管制则在其发展的特定阶段发端，并延续至今。盐业管制是政府基于一定的目标依据，凭借其特有的资源即强制力。在盐业运营的经济活动中，就价格、市场进入和退出等方面，对主体实施的限制和约束。它体现为政府的微观经济管理职能，在一定约束条件下，实现了政府强制对市场机制的替代，也由此体现了特定方向上市场自发存在的失灵。盐业专卖是盐业管制在流通环节的实践，是盐业管制的主要实现形式。

盐业的管制源于市场失灵产生的替代要求，市场失灵与管制的产生，实质地反映了管制的目标意图。具体的管制目标依据可以概括为：财政目标、经济目标和公共利益目标。历史上的盐业管制更多强调财政目的并偶有经济目的，而公共利益目标的选择。则是现代经济社会发展的结果。

财政目标将盐业的管制作为政府敛聚财富的渠道。诸如“紧闭其事，总利其官”，“陛下弗私，以属大在佐赋”，“国家财赋，所称盐法居半。盖岁计所人止四百万，半属民赋，其半则给于盐”等，尽显管制的财政目的。经济目标则以管制为调控经济的手段，服务于经济总体的良性运行。《管子》中提出一套系统的理论，在轻重论中，强调“封建君主和国家必须善于掌握和利用经济领域中的‘轻重关系和市场情势，积极参与、调控商品货币经济的运动，以此来配合其他封建政治方法，最大限度地获取政治经济利益，保障和巩固统治”。对盐铁钱等有关国计民生的特殊商品的生产和流通加以不同程度的控制，既为君主和国家造就了巨大财政收入，又可以一致兼并私家势力。公共利益目标则强调盐业管制对保障有效供给方面的作用，以促进消费者福利水平的最大化。

盐业管制下的制度非均衡表现

从制度的角度来讲。盐业管制既是制度非均衡的结果，同时又导致新的制度非均衡。

制度非均衡是人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而尚未改变的状态，是由于现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，也就是出现了一个新的盈利机会。引起制度非均衡的因素在于：制度选择集合改变；技术改变；制度服务的需求改变；其他制度安排改变。这四种原因中的每一种原因本身又由几个不同因素组成。这种不均衡将产生获利机会，新的制度安排将被创造出来。

盐业管制是一种强制性的制度安排，在行业范围导致市场不完全的同时，也使得制度服务的需求改变，产生稳定制度下的制度非均衡。这样的非均衡集中体现在以下方面：

盐业管制下“管制权益”引发制度非均衡。以公共利益为目的的现代盐业管制，在对价格、市场准入等进行限制性制度安排时，势必产生同管制官僚和垄断厂商的“管制权益”的矛盾。“管制权益”源于制度之外的获利机会，导致制度服务需求改变，诱发制度变迁。然而，因其获利的非法性和有悖于公共利益，这种需求显然难以响应该得利机会的制度供给。这种非均衡通过“内部人”控制的“变异行为”，替代了正式的制度变迁来满足需求，，并因既得利益阻碍正式制度变迁。

利益受损导致新制度需求的产生，形成制度非均衡。在“管制权益”得利主体的行为影响下，管制的直接受害者是消费者。为争取谋求“管制权益”的入场券，厂商势必要开展寻租活动，并“响应”官僚的创租和抽租行为，而由此产生的系列成本连同厂商所追求的垄断超额利润，则最终在消费者的利益转移中取得补偿。由此，现实中管制的公共利益不但没能得到有效保障，反而导致制度约束下的利益受损。破除管制后可能的利益修复，成为制度服务需求改变的诱因，并引发制度非均衡，推动诱致性的制度变迁。然而，这种需求要求的制度变迁通常具有高额成本，没有政府强制的支持，制度变迁将长期停滞。

盐业管制下制度非均衡的不良后果

(一)管制俘获

管制俘获使得旨在维护公共利益的管制，最终成为“维护生产者利益”的制度平台。借鉴布坎南关于寻租的解释，在盐业管制中的寻租问题上，可以作这样的分析：

第一层次的寻租，即厂商为获取盐业特许权和经营权而进行的寻租。由于官僚本身同样符合“经济人”假设，因而，为获得管制下的垄断利润，厂商之间展开“非正常”竞争成为必然。第二层次的寻租基于第一层次可能获得的租金而产生，它以官僚为主体向上实施寻租。第三层次的寻租基于管制下企业的超额收入展开。第四层次的寻租是盐业垄断企业中的内部人因利己的意图，产生突破制度边界的意图，为获得权力庇护而寻租。

寻租之外还存在创租和抽租的问题。政治创租是政府政客利用行政干预的手段来增加私营企业的利润，人为地创造租金，诱使私营企业向其“进贡”作为得到这种租金的条件。所谓抽租是指政府官员故意提出某项会使私营企业利益受损的政策作为威胁，迫使私营企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。管制俘获的过程，直接产生“官商勾结”和结党营私。

(二)公共利益问题

在“管制权益”的驱使下，原有管制制度的边界在寻租、创租及抽租等行为过程中，实质上被破坏，厂商在与官僚博弈的过程中支付的“成本”，促使其在产品价格、质量及营造黑市等途径上寻求补偿。因此，消费者成为管制的直接受害者，实际上承担了官商博弈形成的巨额成本，从而消费者剩余被剥削成为生产者剩余和租金。

作为关系国计民生的盐品，这种“剥削”的外部性很难估量，然而可以肯定的是，它极大地违背了现代盐业管制的公共利益目标原则，严重侵蚀着公共利益。

(三)盐业资源配置问题

管制中厂商和官僚行为的“变异”，导致盐业资源配置产生扭曲。其基本表现是个别盐业资源非正常市场渠道配置，成为内部人个人私利的自留地，开辟制度外的市场谋求私利，破坏市场秩序，损害国家利益；导致资源配置的非生产性，使可用于生产性活动的资源浪费于诸如寻租、相邻寻租和避租等活动中，大量耗费了社会的经济资源；对规模和产量的控制，导致资源配置效率低下；既得利益及由此产生的生产方式改进上的保守，导致生产效率进步受阻。

(四)制度运行成本较高

由于利益受损而产生的制度非均衡，使得利益受损主体产生变迁服务制度的制度需求，并尝试通过破坏产权边界、对制度的消极响应和谈判等途径影响制度的运行，导致其运行的摩擦成本上升，并由此产生系列社会成本。

盐业管制下制度非均衡后果

的破解

(一)对盐业管制的一般性态度

现代盐业管制的初始制度安排及其目标选择显然在于维护公共利益。作为在经济管制中代行管制职能的官僚，若能够严格遵循制度的既定规则，则管制目标的实现应该并不存在普遍难题。然而官僚的利己事实上导致了政府失灵，因此似乎存在一个选择——要么规范和完善盐业的经济管制，要么放弃管制。盐业管制与盐业发展有着同样悠久的历史(尽管目标依据在发生转移)，从而使得在盐业中实施管制存在着普遍稳定的信仰条件；相反地，片面强调放弃管制，其制度变迁导致的成本支付将是多元的，而且势必是一个宏大的量。

盐业管制的目标是保障和促进公共利益，而管制过程中出现的制度非均衡及有悖于“公共利益”的后果，由此引发的问题或许不是是否要实施管制，而是如何实现规范有效的管制。

(二)问题症结的破解

从管制导致制度非均衡及其后果来看，制度实施机制不完善，导致无法达到有效激励与约束，从而不可避免地产生“管制俘获”并产生“委托一代理”问题，是问题的关键。

在管制建构的过程中，政府与官僚之间会形成第一层次的“委托一代理”关系，而官僚和垄断企业之间形成第二层次的“委托一代理”关系。在第一层次的“委托一代理”关系中，因缺乏完善的实施机制，个人利己的官僚出于收益(风险收益)与成本(违约成本)的比较，将倾向于选择权力出租、创租和抽租(至少在现有的制度安排下是如此)，并在同政府(委托人)的契约关系中产生“背德”行为，导致“委托一代理”问题的出现。而一旦存在第一层次“委托一代理”关系中的背德，第二层次“委托一代理”关系的性质便在实质上被“异化”，成为委托人和代理人之间进行勾结和利益瓜分的契约关系。

厂商“寻利”乃是遵循规律，而“寻租”则表现为政府失灵、官场腐败，两者在性质上有着根本的差别。官僚在管制中扮演着双重角色，在第一层次的“委托一代理”关系中，其扮演的是代理人，而在第二层次的“委托一代理”关系中，其扮演的是委托人。由此，管制俘获解决的关键，在于控制第一层次“委托一代理”代理关系中的代理人(即第二层次中的委托人)的行为。在管制过程中，面对官僚直接控制的权力及由此引发的潜在利益，使得“寻利”行为可能改变原来的性质。倘若制度的实施机制能够杜绝官僚的机会主义倾向。防范其机会主义行为，则不但第一层次的“委托一代理”问题不会发生，也切断了第二层次“委托－代理”问题产生的根源，遏制畸变的“寻利”行为。

(三)问题破解的制度建议

解决管制俘获从而使管制制度真正服务于公共利益目标，应针对官僚建立规范化的规则和考核实绩的监测措施，实现有效的激励与约束，可以考虑的制度内容有：

短期契约制度。通过签订短期契约，控制官僚权力影响力的持续时间，消灭管制俘获的时间条件，避免官商“亲密度”的形成与巩固。目标管理办法。将公共利益作为目标，社会不良反响作为“污点”，以此来评定官僚的职能业绩，并使之成为硬约束和长期有效的影响因子，形成对官僚成长的“加权影响”。官员问责制度。采取流动性限制政策，杜绝异地升迁的做法，由此强化对浅层问题官僚的压力，提高其违约成本，有效控制其行为中的机会主必同时对问题官僚追究法律和经济上的责任，避免简单的行政处罚。建立和完善第三方监督体系，通过独立第三方(短期契约下)，对厂商和官僚行为实施监督。市场调查与信息反馈制度。强调政务公开，在第二层次的委托一代理关系建构过程中引入竞争。增加寻租者的成本，从而遏制寻租。