公共服务下沉背景下农村社区管理体制创新模式比较研究

摘 要:浙江省农村社区管理体制创新有宁波和舟山两种模式。从总体思路看,它们反映了公共服务大规模下村背景下国家政权重返农村基层的现实要求,以及地方党委政府对现行“村委会”模式除弊补缺,理顺“基层政权”与“自治组织”、“行政”与“自治”之间关系的积极努力。从制度设计看,宁波与舟山显示出不同的思维路径和政治技能,宁波的“党组织路线”合理又合法,舟山的“行政路线图”则触犯了村民自治制度。宁波模式需完善,舟山模式须修正。

关键词:农村社区;公共服务均等化;管理体制;村民自治

中图分类号:D422.2文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)06—0021—07

2006年,中共十六届六中全会第一次提出了“基本公共服务均等化”的执政新理念,要求“逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”,进而提出了“农村社区建设”的任务,并要求健全新型社区管理和服务体制。据此,国家民政部于2006年下半年部署了全国“农村社区建设”的试点。浙江省2006年底起开始了“农村社区”建设的试点工作,并走在全国前列,受到国家民政部高度重视。“农村社区建设”目前阶段的主要内容就是生产和提供农村基本公共产品,以政府性公共产品为主导,“构建政府服务、村民自我服务与市场化服务有机结合的农村社区基本公共服务体系”。“农村社区建设”是社会主义新农村建设的重要推进形态。

在构建政府性公共服务为主导、广大农民为主体的农村社区基本公共服务体系的实践中,农村社区的管理体制发生了怎样的演进?这种演进与农村基层原有的管理体制发生了怎样的矛盾运动,特别是对法定的村民自治制度是否造成影响或冲击?如何评价这种种制度变迁?为了求解这些问题,我们调研团队于2008年7月和2009年7月两度对浙江省农村社区建设的代表性模式进行了实地调研。

一、模式描述

从实地调研和我们掌握的资料来看,浙江省农村社区建设主要有两种模式:以宁波为代表的联村社区模式和以舟山为代表的一村(行政村)社区模式。

(一)宁波联村虚拟社区的“联合党委”模式

所谓“联村虚拟社区”就是在保留行政村体制不变的基础上,根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则,把若干行政村组合为一个服务区域,统一提供政府型或政府主导型的公共服务,构建(行政)村级公共服务之上的第二级公共服务体系(平台),以提高农村公共产品供给的效益与效率,避免各村各自建设所造成的效益损伤。因其没有改变区域内各行政村原有治理体制,却又确确实实联村统一提供政府型公共服务或公共产品,故称“联村虚拟社区”。宁波称之为“联片建设新农村,打造和谐新社区”。

联村社区虽名“虚拟”,但也有实的内容。为了使社区内的公共服务或公共产品供给有效地运作起来,必须有一套组织架构作为支撑。宁波的做法是:构建以党组织为核心的社区组织构架和社区管理体系。

1.设置“社区联合党委”

联合党委是区域内公共服务或公共产品供给的最高决策机构,对区域内的政府型公共服务提供实行统筹领导。社区联合党委的书记,由乡镇(街道)干部兼任,各村党支部书记都是联合党委的委员。联合党委下属支部采取“1+N”模式。“1”为综合支部,用于接纳区域内的“零散”党员和外来流动党员,“N”为各村党支部和各类企事业单位党组织,联合党委与“1”和“N”之间,是严格的领导与被领导的上下级组织关系。因此我们可以看出,虚拟社区的“联合党委”实质上是乡镇(街道)党委(党工委)为因应联村社区建设需要的一个延伸机构。它在乡镇(街道)党委与村支部之间增加了一个层级,目的是作为“核心”统一领导社区层面的公共事务与公共服务。它实质上是作为乡镇(街道)党委的代理人,承继了乡镇(街道)党委的职权,因而与各村支部之间构成领导与被领导关系。如我们所实地调研的宁波北仑区D街道J社区就是如此。J社区联合党委的书记,由街道党工委选派一名街道干部担任,乃兼职;各行政村的支部书记担任社区联合党委的委员。

2.搭建“社区服务中心”

服务中心整合各村资源,着眼于与辖区群众生活息息相关的事项,广泛开展各种类型各种形式的便民利民服务,联手其他已有的服务性机构和平台(如“三室四站一中心一校一场所”),打造社区“十分钟生活服务圈”、“十分钟卫生服务圈”、“十分钟文体生活圈”。服务中心的服务功能,涵盖了教育、卫生(计生)、文化、体育、科技、法律、综治警务、劳动就业(与培训)、社会保障、社会救助、社会福利、流动人口服务与管理、社区党员服务等项服务内容。服务中心由联合党委副书记、综合支部书记、中心主任组成领导层。选聘专职社工担任中心主任,负责中心的日常工作。各行政村的大学生村官兼任驻村代理。由此,在联合社区的区域内就构建起了两级公共服务平台(体系):行政村范围内的一级平台和虚拟社区范围内的二级平台。

其社区组织构架和管理体制,以社区联合党委为核心决策主导,以社区服务中心为窗口执行落实。其运行机制是:社区联合党委酝酿提案→交社区共建理事会或共建促进会商议→再由联合党委决策→交社区服务中心执行→群众意见的反馈和收集。

(二)舟山一村社区的“社区管理委员会”模式

与宁波模式的“联村虚拟社区”思路不同,舟山的很多地方干脆先实行并村(行政村),原有的三五村甚至七八村合并成一个行政村,然后建一社区,村社(区)同构。而且,其管理体制也作了新的设计。

1.“社区管理委员会”

舟山的社区(村)仍有“三驾马车”(“两委会”加经济合作社管委会),但新设了一个叫“社区管理委员会”的机构。社区管委会视辖区人口多少有3—7名成员,人员经费和工作经费由市县(区)乡(镇)三级财政承担。管委会主任由乡镇、街道党委、政府按干部任用程序决定选任,故而往往是乡镇下派的带薪干部,也往往同时兼任社区(村)党组织的书记;管委会其他成员由乡镇(街道)选配,一般是村“两委会”的其他主要干部。管委会成员导向职业化、专业化,舟山的同志说,进社区管委会后,他们就成为国家买单的脱产干部(要求坐班)。舟山市委2005年1号文件规定:社区管委会对本社区区域“履行统一的服务、管理职能”。具体包括:动员和组织群众完成政府依据法律、法规和国家政策下达的各项任务,如公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬等各项社会事务;统筹规划建设本社区的公益设施,兴办、管理本社区的公共事务和公益事业;做好社会治安综合治理工作,调解民间纠纷,维护社会秩序;组织开展就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等各种为民办实事的事务;向政府反映群众意见、要求和提出建议;其他上级交办的事项。可见,社区管委会实际上是乡镇(街道)政权的一个派出机构,它立于现有“三驾马车”构架之上,对社区(村)实行统一的管理。

社区党组织就是村党组织,党组织书记由管委会主任兼任,党总支委员往往也是管委会委员,因而,通过两者基本上合二为一的办法,实现了领导权的统一。但社区(村)真正的领导者实际上是管委会而不是党总支。管委会既然作为乡镇政权的一个派出机构,因而它就具有了宁波版“联合党委”所没有的一些领导权力。

2.社区公共服务平台

在社区管委会和村“两委会”领导下,设立各类公共服务平台,如我们所走访的舟山定海X社区(村),就有群众活动中心、党员服务站、新居民工作站、综合治理办公室、人民调解委员会、老人协会、残疾人康复中心、社区学校、警务室等,向社区村民提供公共服务或供给公共产品。

二、模式评判

(一)总体思路及其评价

如何评价宁波和舟山这两种模式?我在《农村社区管委会:对村民自治的除弊补缺》一文中曾指出:不应就事论事地在两种制度本身的局域范围内来讨论,而应置于整个现代化建设的全域宏观大视野中来把握,任何一种局域制度的合理性和正当性,全在于它与现代国家大架构的耦合性或内合性,看它是否洽合现代国家建构的自在逻辑。①我们认为,无论是宁波模式还是舟山模式,从现代国家建构的视角,一个方面它们都反映了随着政府性公共服务的大规模下村,国家政权机构内在地提出了向农村最基层适当延伸的现实要求或趋势,也即“国家政权(至少其部分职能)重返农村基层”;另一方面也内含了一种力图对村民自治制度现有的“村委会模式”“村”“政”不分、“行政化”积弊力求破解的努力或探索。②

“公共服务下村背景下国家政权机构向农村最基层的适当延伸”包含两层涵义。其一,客观必然。“乡政村治”体制致使“国家基层政权在村一级迷失了”③,导致有些“独立王国”式的“失控村”、“专制村”和无钱治理的“空壳村”的存在④。基本公共服务下村,意味着国家埋单的公共设施、公共事业、公共服务项目会大幅度增加,意味着政府的职能至少是部分重要职能须延伸到村。而政府职能的下村,自然呼唤着机构的随进。大量的公共服务延伸到村,村里就必须有政府(派出)机构和人员来承接和组织实施,因为这些项目虽不需全部由政府亲自具体实施,但起码少不了政府机构的管理。特别是在一个联村社区的范围内,其公共品的供给,亟须一个统筹、协调的机构或组织。其二,现实可能。在我国经济社会发展已步入“第二个趋向”、“财政下乡”新阶段的今天,与20多年前的国家财政状况大不相同,国家财政已具备了支撑国家政权向村庄延伸的经济实力。

所谓“对现有的村委会模式‘村‘政不分、‘行政化积弊力求破解”,是指破解“村民自治”制度自1987年试行以来,一直存而未解而又事关制度核心价值的一个问题,这就是村民委员会——村民自治的组织形式的“行政化”,俗称“准政权”和“二政权”,其突出表现就是“村”“政”不分,“村务”“政务”“一锅烧”,角色混杂,村委会成为政府的代理人。这一问题导致一些村委会表象自治化,实质行政化,村委会只是乡镇政府的下属机构,难以发挥自治功能。⑤此积弊直接导源于“乡政村治”制度设计的内在矛盾性。一方面国家政权上收于乡镇,另一方面国家的“政务”必须下达到每一家农户,而下面又没有政府的“脚”,怎么办?国家只能借助于村民自治组织之手来贯彻“政务”,于是村民自治组织“村务”“政务”“一锅烧”在所难免,导致与乡镇(街道)的关系沦为事实上的“被领导”关系。无论是宁波模式还是舟山模式,其制度设计的一个出发点,就是把下沉的“政务”,至少是部分“政务”(包括政府性公共服务),从村民自治组织中剥离出来,交由政府或党委的下派机构来承担,从而“把村民自治组织从繁重的行政事务中解脱出来,腾出时间集中精力做好村民自治工作,真正履行自治职能”。总之,是力图理顺“基层政权”与“自治组织”、“行政”与“自治”的关系,还自治组织以本来面目。因而,对宁波、舟山的探索总体上、大思路上首先应予肯定。

(二)具体设计及其透析

公共服务下沉背景下国家某些职能及机构的进村,最关键的是如何与现有法定的党领导下的村民自治制度相衔接。直言之,就是如何能不影响不冲击不损害作为中国重要政治制度之一的村民自治制度。提升一点说,就是在现有“乡政村治”体制下如何有效地勾连国家政权(乡镇以上)与村域(自治域)这两个治理域和治理体系。显然,这两个治理域和治理体系决不像刀切豆腐那样各自为半,所谓“乡以上国家管,乡以下自治组织管”,实际上是互有交叉渗透的。国家的统治力,具体说国家的事务(“政务”包括政府性公共服务)必然要“进入”广大的村庄,而村庄的许多事务(“村务”)也必然要上诉国家的帮助。但国家力量和事务“进入”之路径选择须十分精敏,一不小心就会触犯、损害村民自治法定制度。因而,必须思之又思。现实中借助村庄自治组织承担“政务”的方法,已不可避免地导致一些村民委员会成为“二政府”、“两不像”(既不像政权组织又不像自治组织)。鉴于此,我们认为,无论是何种体制改革,都不可因为改革客观上加重这种状况,更不可主观上通过改革加重这种状况,特别是不可使这种状况制度化或彻底显性化。如果那样,那就不但从实质上而且也从形式上彻底葬送了村民自治制度。

在这一具体制度的设计及其运行层面,宁波与舟山的决策者们显示出不同的思维路径和政治技能。宁波的设计者们走的是一条“党组织路线”,通过党组织的创新设计来解决“进入”问题。在虚拟社区内建立“联合党委”,上承乡镇(街道)党委(工委),下辖各行政村的党组织(支部或总支),这样就把乡镇(街道)党委(工委)与行政村党组织的上下级领导与被领导关系(党章规定),变成了联合党委对各村党组织的上下级领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织,再由各村党组织依法去领导各村村民自治组织。就联村社区内的公共服务事务乃至政务,由联合党委作出决定,再由各村党组织负责在村里贯彻落实,联合党委在社区有效发挥着领导作用。从实质上说,联合党委也如同舟山的管委会,是一个乡镇(街道)的派出机构(或组织),但宁波是从党委系统上作组织延伸,这条“党组织路线”,合理又合法(党章党规)。从中国特有的现实的政治架构来看,其实际功能和运行效率不亚于甚至更好于舟山的管委会。道理很简单,在中国,中国共产党是法定的领导(国家与社会)党,各级党组织特别是政权机构中的党组织本身就与政权机构运行在一起。一个领导地位,一个类政权组织,因而其效用更强更大。

同样问题,舟山设计者们选择了一条“行政路线图”。希望通过行政机构的创新设计来解决“进入”问题。虽然舟山农村社区(村)都组建了新的社区党组织,但另外又设置了一个“社区管委会”,而且其主任由乡镇(街道)“选派”、“任命”,其委员由乡镇(街道)“选配”,把主要村干部包括村民自治组织的负责人纳入其中,实行工资制,由政府财政支付。如此一来,管委会显然就成为乡镇(街道)政府或行政的一个派出机构,分量比社区党组织更重,成为实际上的社区(村)“老大”。不仅如此,管委会还被下文规定领导社区几乎一切事务。这样,通过乡镇(街道)伸向社区(村)的这只“脚”——管委会,就很大程度上把法律规定的乡镇(街道)与行政村的“指导”与“协助”关系,彻底转化为“领导”与“执行”的关系。这样就难逃冲击、损害、动摇法定村民自治制度之嫌。此其一。其二,舟山的“行政路线图”把管委会置于事实上的社区(村)“老大”,也违背了农村同级党组织领导的大原则(或触犯了大忌)。

或许有人质疑,舟山的文件不是明明规定社区管委会“在社区党组织的领导下”开展工作吗?我们之所以判言“社区管理委员会”相对于“社区党组织”居于实质上的领导或支配地位,是基于这样的简单事实:第一,从社区管委会与社区党组织经费支撑看。先看整体,社区(村)党组织因其不是一级政权机构的党组织,因而其组织和人员经费原则上不由国家财政负担,传统上由村级集体经济负担。而社区管委会的组织和人员经费按照舟山的规定,皆由市县(区)乡(镇)三级财政承担,由此,依照百姓理念,吃皇粮的必然大于吃土粮的。再看个体,通过社区管委会成员的国家埋单,村委会主任就演变成拿政府津贴的社区专职干部,管委会的“薪水”就成为领导、制约村委会主任的有力武器。第二,从社区管委会与社区党组织的人员组成看。虽然社区管委会主任同时任社区党组织书记,但社区村委会主任并不一定是党员,因而并不一定是社区党组织的委员会委员,而他(她)却必然是(或大多是)社区管委会的委员。也就是说,村里的“两个头”难以通过社区党的机构达成整合,却可以在社区管委会的机构内达成整合。更何况社区管委会主任是乡镇(街道)下派的,比原村支书具有更强的权威。其三,最根本的,如前述,社区管委会是乡镇(街道)向行政村的派出机构,它夹带着国家政权机构之威严。

由此我们可以说,“宁波模式”的总体特征是在维持现有行政村管理体制,特别是村民自治法定制度不变的前提下作出一些制度创新,如设置“虚拟社区联合党委”等。可称之为“制度内创新”,或曰“增量改革”。“舟山模式”则开始突破了现有行政村的管理体制包括村民自治制度,在农村社区设立了一种叫做“社区管理委员会”实质上是乡镇(街道)的派出机构,负统一领导之责。故舟山的做法可谓“制度外创新”,或曰“存量改革”。

(三)共同问题及其研判

即便是宁波农村社区模式,运行中也绕不开一些共同的问题。问题的核心是在农村各类公共产品供给主体定位上政府与村集体之间的矛盾(谁出资),从组织层面上表现为社区组织与村集体经济组织间的矛盾,本质上它是上述“乡政村治”内在矛盾的一种外化形式。

联村社区组织难以调动各村集体资产用于社区公共设施和公共服务。舟山联村社区干部就谈到“没有经济权、人事权,难以统领下属各村”(舟山定海L社区管委会主任语)。舟山的非实质性并村社区,虽然名义上建立起了新村的党组织、村委会、村民代表会议,但实际上与联村社区没有二致,因为原各村的党支部、经济合作社、社员代表大会照旧存在并运行着,各村的集体财务仍各自独立着,因而新村(社区)组织同样没有经济实体的支撑,同样“不能决定重大问题”。

宁波的联村虚拟社区,也逃不脱同样的命运(问题)。联合党委虽为联合各村的最高决策机构,但同样没有经济实体的支撑。它决定的问题如果不涉及各村的利益特别是作为核心的经济利益时尚无问题,但若涉及了而且是经济利益(如要各村出资),那么即使各村支部书记首肯了,也难以在各村的村民代表会议上得到认可,如此,联合党委的决定就成一纸空文。宁波虚拟社区因为建立时间短,才不到半年,所以尚未来得及遇到这样的问题。但社区干部反复对我们说,联合党委遇到这样的问题必须“非常慎重”,要反复协商沟通,不到水到渠成有绝对把握,决不轻易付决。 因此,无论是宁波,还是舟山的联村社区,包括舟山的非实质性并村社区,现在都基本形成这样一种格局:凡是各级政府买单的各类公共服务项目就由社区来做,凡是村级集体买单或村民合作提供的公共服务项目,包括一部分不得不下村的政府性服务项目就由行政村自己来做。简言之,社区做政府出资的项目,行政村主要做村庄出钱的项目,大家各自管着自己的钱。

如何评判这种格局?从大处说,根据农村公共产品不同的服务半径,形成了村——社区两级公共服务供给主体和两级公共服务网络,分别供给不同服务圈的公共产品,既丰富了服务产品的种类,又提高了公共服务的效率,符合我国广大农村今后公共服务体系构建、平台构筑的方向。再深一步分析,这还有利于抵制政府以公共服务提供为名对村级集体经济的新式侵犯。

但既然组成联合社区,就旨在统一提供跨村的公共设施和公共服务,这样的设施和服务并不总是应由政府出钱,所谓“政府型”的农村的公共产品供给,有的是政府性的,有的是农村集体性的,有的是政府与集体组织合作提供的,有的则是私人提供的。因而,当社区的公共设施和公共服务建设遇到中间两种类型(即要各村出钱)时,这种建设即使很亟须,在此格局下也会因为各村的不认可而流产,阻断合作的进行,从而影响农村公共产品的及时而有效地供给。同时,它还会滋生出新的偏向性问题。

那么,只有一级公共服务体系或平台的一村一社区或者实质性并村的社区情况是否会不一样呢?我们看到的情况恰恰相反。同样的问题以不同的方式表现着。以舟山的实质性并村社区和一村一社区为例,即使是一村(行政村)范围内,也形成了政府财政出的钱由社区(组织)管,集体经济的钱,由村民(代表会议)自己管,社区不能沾手的格局。原本在一村社区和实质性并村社区,村就等于社区,社区就等于村,社区组织(管委会)与村级组织都是同一批人,至少大量交叉,怎么就硬分出个“社区”、“村”的区别呢?我们纳闷。

细致观察后,我们发现,村民对社区的理解发生了功利主义的扭曲,在他们眼里,所谓社区就是提供公共服务特别是政府性公共服务的组织,它仅仅是一种组织,一种事务,一种工作类型,而非一个区域、一个生活共同体;而村,更多地被视为是一个聚落,一个生活共同体(集体经济等)。这种扭曲的背后,本质上还是一个“钱”字。政府的钱是外来的,甚至是白来的,是外款,因此“外面争取来的钱让社区去管”;村里的钱是自己的,是自家的,是村民大家的,“村里的钱由村里自己来管”。这种曲解,同样有助于村民抵制政府以公共服务为名对村集体的侵占,但也滋生了两种偏差或倾向。第一,对“社区”及“社区建设”的实用主义理解。首先,把社区理解成就是政府组建的提供政府性公共服务的组织,把社区建设简单地理解成就是提供政府性公共服务。其次,与此相应,社区(建设)就被视为一种外来品、“嵌入物”,非己所出的亲生物,以一种“旁观者”、至多是“欣赏者”的身份和态度来看待“家园”建设。这些观念和认知,都无益而有害于新农村建设。第二,对公共品供给资金来源的狭隘主义理解。由对“自己的钱”的惜出,发展到“惜悟”的绝对主义观念:村里的公共服务项目建设,就应该由政府出钱,“社区你要搞公共服务建设,你就向上要钱去,你不要向村里要钱,我们的事我们自己会管的”(舟山定海X社区干部言)。由此,就萌生了一种自己不肯出钱,一切等、靠、要,一切依赖政府的心理和行为方式,形成“自己的钱包捂得紧紧的,拼命去掏政府的钱袋子”的坏积习。这也必然影响到广大农民对基本公共品的及时而有效地享用。

三、模式修正

(一)宁波模式需完善

宁波联村社区的“联合党委”模式,通过“党组织路线”,巧妙绕过了触及村民自治制度这一难题,从而有效避免了“行政路线”下对村民自治不可避免的冲击。但宁波模式也需完善。除了文中已述的逐步加强联合社区对下辖各村的统筹能力等以外,还有下面的三个方面要改进。

1.构建两级公共服务平台

不同的公共产品有着不同的性质、不同的服务半径,其辐射面的选择当然取决于方便性,同时还取决于经济性或效益性。谁都希望所有的公共服务站点都在家门口,但政府财力总是有限的,任何政府都难以做到这一点。因此,我们认为,在农村的一定区域内构建两级公共服务平台是一种方向:易便型的公共服务分散在村中,难重型的公共服务集中在社区,且两者有机勾连。易便型的公共服务以村域为半径,难重型的公共服务辐射整个社区。两级公共服务平台长短结合、互为补充,组合成一个完整的农村社区公共服务体系。关键要理顺哪些公共服务应放在村级平台,哪些公共产品应上收或新建在社区平台。

2.联村社区的规模要恰当

联村的规模以多大为宜,是一个很值得研究的问题。现状虽然提出“地域相近、人缘相亲、生产生活相似”原则,但操作中活性太大,结果往往以节省财政成本为导向,出现贪大偏多倾向。如我们实地调研的宁波一个联村社区,包含了9个行政村,30万平方公里,相当于一个中小乡镇,且呈一狭长地带。有的联村社区,服务半径过大。我们认为,联村的规模还是应以公共产品的有效服务半径为主要考虑因素,不可过大。再考虑到联村社区最后的归宿按设计是合并成一个村,因而更要防止贪大偏多的倾向。

3.联合党委的职能定位要明晰

联村社区联合党委作为乡镇(街道)党委(工委)下属在联村社区层面的一级新设组织,由于其承接了乡镇(街道)党委(工委)对各行政村党组织的领导与被领导的关系,因此容易导向两种偏差。一是全面领导或指导联合各村的各项事务,也即在所有事务上全面代表乡镇(街道)。二是容易超越领导权限,对所辖各行政村发号施令,以社区公共服务建设之名侵害村民的自治权力。因此,我们主张:联合党委对社区和各村的领导不应是全面的领导,其职能就是限于领导、管理社区层面的公共事务,主要是政府性公共产品的供给;对政府与村集体合作型、完全村集体型的公共服务项目,联合党委与各村只能协商、指导,而决不能擅自决定。

(二)舟山模式须修正。

如何修正呢?如简单地搬照、模仿宁波走“党组织路线”,就需对舟山现有的社区组织架构和体系施行“大手术”,所有的社区“管委会”必须全部撤除,模仿成本太大。还有一条路径——就是对舟山模式进行一些修正或改造,对现有社区组织架构和体系只做点“小手术”的情况下,使其与村民自治制度相衔接。

1.“社区管理委员会”改为“社区政务服务站”

其职能是承接下村政务,主要是政府性公共服务。“社区管理服务站”仍旧作为乡镇(街道)的派出机构,其职能就是承接政府下达的任务(所谓“政务”),包括社区范围内政府性公共产品与服务的供给。服务站1—3人,站长或主任由现乡镇公务员下派,其他成员视情况可由乡镇下派(以达精简乡镇之目的),向社会招聘“社工”担任则更佳;服务站与村委会不是“领导”与“被领导”的上下级关系,而是“指导、支持、帮助”和“协助”的关系。鉴于“三提五统”和农业税已取消,农村的政务开始转型,社区政务服务站的主要职能应定位在政府性公共服务。

这样做的好处是:第一,剥离“政务”,还村民自治以本来面目。村民自治组织目前承担的“政务”有两类,一类是国家宪法、法律规定的公民义务,以及国家政策、法规的贯彻实施要求公民完成的事务;一类是乡镇政府在其管辖范围内行使国家行政管理权所要求村民完成的事务。设立社区“政务服务站”,把上级政府的各类“政务”(目前阶段至少是部分“政务”)从村委会中剥离出来转给政务服务站,同时把“新政务”——各种政府性公共服务也交给政务服务站,从而把村民自治组织从繁重的行政事务中解脱出来,腾出时间集中精力做好村民自治工作,理顺“基层政权”与“自治组织”、“行政”与“自治”的关系,促进村民自治制度的深化和完善。可见,“政务服务站”类似于公共服务平台,但又不完全相同,它主要提供各类政府性公共服务外,还要承办上级政府的其他“政务”。第二,改变隶属,恢复“指导”与“协助”的关系。把社区管理委员会“降格”为社区政务服务站,就自然撤除了管委会与村委会的“领导”与“被领导”的上下级关系。虽然服务站仍旧是乡镇(街道)的派出机构,但它承接的是乡镇(街道)与村民自治组织的法定“指导”与“协助”的关系。第三,消解同级“政”凌驾于“党”的格局,重塑党组织的“核心”地位。社区管理会降格转职易名,就自然消解了它实际上凌驾于社区(村)党组织之上的扭曲状况,社区(村)党组织便恢复了法定的领导地位。第四,村干部撤出政府派出机构,避免角色混错。村干部进入派出机构,成为拿工资的国家雇员,就把积弊已久的村干部双重身份问题固化了,使自治组织“行政化”弊端正式化、合法化了,它必然导致村民自治组织负责人和政府管理人员之间的“角色混错”,进而“角色冲突”,最终损害“村民自治制度”的正常规范运作。⑥

另外,“政务服务站”应该联村设立,构建村——联村社区两级公共服务平台。服务站并不需要在每个行政村都搞,这样做很不经济,也无必要。服务站的主要职能是向村庄提供政府性公共服务。前文我们已分析提出:即便是政府性公共服务,易便型的应分散在村中,难重型的集中在联村社区。服务站应该建立在联村层次(也即中心村),辐射周边村。它的职能有二:一是向联村范围统一、直接地提供主要是难重型的政府性公共服务,为此,有必要在中心村构建有形的联村社区公共服务平台;二是委托、指导、帮助留村的易便型政府性公共服务。而且,两者有机勾连,组合成一个村——联村两级的政府性公共产品供给网络。再加上村民自我服务、市场化服务,就形成一个完整的农村社区公共服务体系。

2.建立乡镇领导下的站——村协商组织

建立站——村协商组织,作为两个同是乡镇(街道)下辖机构之间的一个沟通、协商、议事和合作的平台。这个平台可以叫站——村联商会,站——村议事会等。站——村协商组织由社区服务站主要成员和各村主要干部组成,它不是权力或决策机关,而是议事协商机关,作为服务站与自治村的沟通机制,主要职能是商讨国家任务在村庄的落实,特别是协商政府服务和合作服务项目在社区和村庄的实施(包括协调实施中的利益矛盾)。

注释

①②⑥李勇华:《农村社区管委会:对村民自治的除弊补缺》,《学习与探索》2009年第2期。

③潘嘉玮:《村民自治与行政权的冲突》,中国人民大学出版社,2004年,第85—88页。

④徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社,1997年,第140—148页。

⑤张厚安:《中国农村基层政权》,四川人民出版社,1992年,第476—477页。

责任编辑:思 齐