作为政策工具的政府消费券：理论与实证——以杭州市为例的分析

徐明华李红伟

(中共浙江省委党校，浙江 杭州 311121）

历史上看，几乎每一次经济危机都促进了相关经济政策的创新，引发大规模政策工具的使用，并由此促进经济理论的进步。2007年底开始，由美国次贷危机引发的全球性金融危机对我国的经济产生了较大的影响，而经济外向度高的沿海地区又首当其冲。在这样的背景下，各地都出台了大量的政策，扩大内需，促进消费，稳定经济，保持增长。作为一种政策工具，消费券政策在不少地区也被引入使用。作为政府的一种政策工具，消费券具有怎样的经济性质？消费券对拉动内需、促进经济增长的作用到底有多大？本文以杭州市消费券的发行为例，就此展开讨论。

一、作为一种政策工具的消费券：意义与性质

消费券是指政府以公共财政为资金来源，为了刺激居民消费或作为社会救济等目的而派发的，可以在特定时间和特定区域内消费，但不能兑换成现金的专用券。在此次金融危机之前，国内外就曾有过发放消费券或类似消费券的做法，而最早的消费劵则可以追溯到大萧条时期美国的粮食券。在这次全球性金融危机爆发后，消费券在国内再次兴起，成为社会各界关注的热点。

（一）世界各国和地区的消费券实践

美国的消费券主要是以发放粮食券的形式出现的。发放粮食券配合农业减税措施成为美国自上世纪三十年代大萧条以来，历次经济刺激方案的重要政策工具。粮食券是一项美国农业部提供的联邦拨款福利，主要用于购买食品，对申请人有严格限制，对发放标准也有一套复杂的计算公式，其宗旨是保障低收入者以免饥饿。粮食券制度在美国已有70年的历史，已经比较成熟，在这次国际金融危机中，美国政府2008年的粮食券发放金额比2007年增加了近4成。

1999年的日本，当时适逢泡沫经济破灭，为复苏经济，日本政府曾向15岁以下65岁以上以及弱势群体发放消费券，总值达6000多亿日元。但最终结果显示，这些消费券仅有三成被真正用于了消费，而六成以上则通过各种途径转化成了现金，并被存入了银行。是年，日本境内因消费券推动的新增消费总额为2025亿日元，仅占当年名义GDP的0.04％，也就是说消费券并未起到预期的效果。虽然如此，在此次金融危机背景下，发放消费券仍然又一次成为日本政府刺激国内需求，复苏经济的政策工具。2008年10月，日本政府公布向日本所有家庭发放价值2万亿日元(约合1406亿元人民币)的消费券（官方名称为“定额给付金”）。也就是说，平均每户日本家庭将得到约3.8万日元(约合2860元人民币)的消费券。

在国内，最早的类似消费券实践的是浙江长兴县发放的教育券。2001年，浙江省长兴县向就读于民办学校、职业类学校的新生以及小学阶段、初中阶段的贫困生发放不同数额的教育券，用以抵偿相同面额的学费。虽然发放教育劵与发放消费券的目的不同，前者主要是为了扶持贫困学生，支持民办教育，后者则主要是为了扩大内需，促进消费。但两者在性质、作用机制等方面显然也有很多相似之处，本质上都是政府的一种财政工具。

受这次全球性金融危机的影响，世界很多地区的居民收入减少，购买力下降。因此，除上述美国、日本外，在中国台湾和大陆一些城市，消费券也成为当地政府提振消费、复苏经济的重要政策工具。

2008年11月18日，台湾行政当局宣布向台湾地区居民每人发放3600新台币(约合738元人民币)的消费券，受惠总人数近2320万。12月12日，成都民政局公布，对城乡低保对象、农村五保对象和城乡重点优抚对象等三类人群，每人发放100元的消费券，成为内地第一个发放消费券的城市。此举惠及群众共37.91万人，共计资金约3791万元，由市、县两级价格调节基金共同承担。与此同时，12月19日，诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·蒙代尔在广州全球浙商高峰论坛上，建议中国政府拿出1万亿消费券发放给全体公民，以刺激全球经济，引领世界走出正面临的日趋严重的金融危机，在国内外引发热议。此后，杭州市消费券政策出台。2009年1月20日，杭州市开始发放第一阶段的消费券，成为大陆第二个发放消费券的城市。3月20日，又开始了第二阶段的消费券发放，并将种类增加至五大类，包括政府消费券、社会消费券、旅游消费券、转移性消费券、教育培训消费券等。

（二）消费券的经济学性质

从经济学性质看，消费券是专用券的一种，是政府实现经济政策的一种工具。当经济不景气导致民间消费能力大幅衰退时，政府发放给居民消费券，作为居民未来消费时的支付凭证，期待通过增加居民的购买力与消费欲望，以振兴消费活动，并进而带动生产与投资等的增长，加速经济的复苏。目前，包括杭州在内的国内大部分消费券是以促进消费为目的的，但大多带有很强的社会救济性质。因此，正确理解消费券，还需要区分这种由政府发放的消费券与货币、或商家发放的促销型消费券的不同。

首先，消费券不同于货币。两者都具有购买力，持有者都可以用其购买所需的商品或服务，但消费券不能兑换成现金。消费券区别于货币的最大不同是，消费券在购买商品或服务时具有限制性。消费券的使用具有时间、空间上的限制，一般都要求在指定期限内一次性消费完毕，不设找零，并设定固定的可以使用消费券的行业以及固定的使用场所，也正是这种限制性使得消费券具有在短期内提振消费的作用，消费券也只有在时空限制内使用，才具有货币的流通手段功能。

其次，政府发放的消费券不同于商家发放的促销型消费券。本文所讨论的政府发放的消费券，与商家消费券因发放主体的不同而性质、目的截然不同。前者是政府为了刺激居民消费而派发的，带有社会救济、实现政府经济政策的目的，属公益福利性质的消费券；而商家派发的消费券是商家为了吸引消费者购买其产品或服务，属商家的一种促销手段，是非公益的、以盈利为目的的消费券，如房地产商打出的购房消费券、商场派发的购物消费券、药店发放的药品消费券等，与商家过去打出的代价券、折扣券等无异。

可见，消费券的实践由来已久，已经成为国内外一些国家或地区应对危机，提振消费，复苏经济的重要政策工具。本文将通过对杭州市消费券的种类、特点、发放过程等的阐述，分析经济危机时期政府消费券的作用。

二、杭州市政府的消费券：发放过程、种类与特点

在浙江省为应对金融危机所作出的扩消费、促就业、保增长的政策引导下，在国内外一系列消费券发放的实践经验基础上，杭州将发放消费券作为扩大消费的重要举措，并且成为国内消费券发放规模最大、种类最多的城市，也引发了广泛的社会讨论。目前，杭州市消费券的发放已经经历了两个阶段，第一阶段为市民消费券，第二阶段扩展为政府消费券、社会消费券、旅游消费券、转移性消费券、教育培训消费券等五类。

（一）第一阶段：市民消费券

2009年1月20日，杭州市开始发放第一阶段的消费券，面值为20元，共计发放2.1亿元（含萧山、余杭的1.1亿元）。杭州市财税局是本次消费券财政资金兑付和清算工作的负责单位，主要负责对各消费券使用定点单位（商家）收进消费券的审验、清点和清算兑付等工作，而具体负责组织发放的部门则是市劳动保障局、民政局、残联和教育局等。据统计，本次消费劵发放对象约132万人（见表1）。

可见，第一阶段的市民消费券发放对象主要是社会中的无收入或低收入者，因此具有明显的扶贫帮弱倾向，在力求提振消费的同时，具有强烈的社会救济作用，对减少贫富差距、维护社会稳定具有积极作用。但是，低收入者的消费多为必需品消费，其消费动机受金融危机影响较小，因此这就降低了其提振消费的作用。

表1 第一阶段的发放对象和发放标准

第一阶段的市民消费券使用期限为2009年1月24日至4月30日。在此期间，持券者可到指定的商户和旅游景点买商品、办宽带、看演出、健身、旅游等，并可按面值享受5％至20％不等的优惠（即一张面值20元的消费券可抵21元至24元现金），消费券面值部分由杭州市财政资金兑付，优惠部分由商家让利。（见表2）

由表2可知，相比现金，使用消费券能给持券者带来更多的额外收益，正是这种优惠，在一定程度上促进了消费券的使用，从而在一定时间、空间范围内拉动消费。而且，政府财政与商家让利相结合也保证了市民消费券对消费的提振作用远大于商家促销手段。据了解，杭州市第一阶段的消费券在规定的使用时间期限内，基本得到了使用。（见表3）

表2 使用范围和优惠标准

表3 杭州市市民消费券使用情况统计表

数据显示，截止3月18日，各消费券指定使用商户回收消费券85489980元（未包含萧山、余杭），占总发放额的85.5％，由此说明第一阶段的消费券大部分得到了使用。

（二）第二阶段：五大类消费券

在第一阶段市民消费券在规定时间内正常发放、使用、收回，使用率达到85.5％的情况下，加上金融危机的影响仍未扭转，提振消费、复苏经济仍是当期工作重点的背景下，3月20日，杭州市政府开始了第二阶段的消费券发放。杭州市第二阶段消费券的种类和规模都大大增加，包括政府消费券、转移性消费券、社会消费券、教育培训消费券、旅游消费券五大类。可接受消费券的商家和教育培训机构增加至 2766家，其中商贸类1886家（其中特色街262家，百货超市412家、餐饮241家、医药391家、农贸96家、眼镜店92家等）；杭产品直销点341家；旅游景点及景点商家54家；文化娱乐与体育健身行业84家；残疾人按摩点28家；教育培训机构373家。五类消费券具有各自不同的资金来源、发放对象、使用标准等，因而对提振消费、拉动内需的作用也不同。

1.政府消费券

政府消费券是使用财政资金发放的公益性、红利性消费券。发放对象为市政府确定的5类特定人群：市区(不含萧山、余杭，下同)享受国家抚恤补助的优抚对象；市区享受市财政生活补贴的离岗纯居委会干部；市区享受政府生活补贴的“五八城迁”人员和农婚知青；市区持有效《杭州市就业援助证》的实际失业人员和不享受灵活就业社会保险补贴的灵活就业人员；市区以外纳入市区第九次“春风行动”帮扶救助范围的市属企业困难家庭成员。发放标准为每人200元。政府消费券与第一阶段的市民消费券一样都是由市财政支持，使用标准、发放金额也基本相同，只是发放对象有所不同，因而两者对消费的提振作用基本一致，但由于政府消费券发放总额仅有1400万元，相比第一阶段的1亿元市民消费券，拉动作用远小于后者。

2.社会消费券

社会消费券是单位和个人(含国外游客)按照自愿原则购买的非公益性、非红利性消费券。市民按自愿原则，以税后工资购买。在使用社会消费券时，消费者在商场购物可以获得5％的优惠，相比之下，服务消费优惠为 20％。社会消费券与政府消费券的不同在于，不会增加杭州市政府的财政负担，而实际上是政府在商家和个人消费者之间，替商家出售优惠券。政府的参与使得社会消费券比商家直接推出的优惠券更有信用度，政府的参与加上额外的收益是个人购买社会消费券的主要原因，但消费券时空上的限制又会减弱这种动机，因而社会消费券的发放会出现政府向各单位派发的非市场现象，从而也会滋生腐败现象，因而其提振消费的作用也是短期的。

3.旅游消费券

旅游消费券是政府适当资助、专门向来杭旅游者发放的消费券，共计2亿元，投向除杭州以外的所有内地及港澳台旅游市场。申领者每人可获得 200元的消费券（包括10元6张，20元4张，30元2张），回收的消费券由政府兑付50％，另外50％由商家让利。推出旅游消费券是政企联手针对旅游市场发放，本意是对旅游产品进行打折，因为旅游产品不是生活必需品，故对提升老百姓的生活水平作用不大，但由政府把客源吸引过来，在一定程度上可以拉动经济增长，政府和旅游企业共同受益。客源的增加，对拉动杭州饮食、旅游、住宿及一系列服务业的作用固然很大，但200元对于外地旅游者的吸引力会随距杭州距离的增加和来杭州旅游消费成本的增加而减弱。不过，2亿元的较大规模发放额度加上杭州旅游业的日益完善，旅游消费券还是会在一定程度上增加游客数量，起到拉动消费的作用。

4.转移性消费券

转移性消费券是市区企业在应对国际金融危机过程中为实现保就业、保收入，用政府拨付的各种产业发展扶持资金和企业扶持奖励资金，在用于发展再生产和缴纳社会保险费后购买的用于企业购买商品、服务及用于职工福利的消费券，属于政府的转移性支出。发放对象是符合减负解困促发展财政扶持政策的大企业集团和中小企业，涉及5000多家企业，总金额达4.8亿元。因发放规模较大，由财政资金支撑，转移性消费券在一定时间限制内所起的拉动消费、复苏经济的作用是五类消费券中最大的。

5.教育培训消费券

教育培训消费券是用于资助困难企业职工在岗培训、市区劳动年龄段内常住成年居民参加劳动保障部门核发的职业资格证书培训、“双证制”成人职高文化课培训、市区非公办义务教育阶段进城务工人员子女学校在校生和市区困难家庭子女在杭全日制大学就学的消费券，计1.2亿。使用期限从2009年4月1日至2010年6月30日，采取实名制发放，同时必须在具有合法资质的指定教育培训机构使用。符合条件的学生和职工可以通过学校或者劳动保障局等渠道申领教育培训消费券，待取得有关培训、考核证书后，再凭证书和教育培训消费券进行兑付。教育培训消费券是面向经济危机受影响群体的消费券，有利于提升就业人员的技能，从而促进保就业、保收入政策的实现，与之前长兴县的教育券有相似之处，但对于提振消费、复苏经济的作用不大。

三、杭州市政府发放消费券的作用分析

作为短期内提振消费、复苏经济的政策工具，2009年6月30日，随着社会消费券、政府消费券和转移性消费券使用期的结束，标志着杭州市商品类消费券工作的结束。消费券的使用在短期内，起到了一定的提振消费、拉动经济增长的作用，但不同消费券所起的作用不同，而且消费券在拉动经济复苏过程中也有其局限性。

（一）消费券的积极作用

首先，消费券的使用在一定程度上促进了社会消费增长，但不同消费券所起的作用不同。统计表明，截止2009年6月30日，杭州市财税局共兑付市民消费券11753.90万元，社会消费券11277.34万元，转移性消费券43367.63万元，政府消费券1291.29万元，旅游消费券306.69万元，教育培训消费券750.81万元。可见，市民消费券、政府消费券、转移性消费券因其受政府财政支撑，使用率很高，对提振消费的作用较大，社会消费券的顺利派发和出售也使其发挥了扩大消费的作用，而旅游消费券、教育培训消费券因其使用期限未到，所以兑付的额度较小，对消费的拉动作用还没有完全释放出来。

其次，消费券的使用在一定程度上提振了杭州市的消费信心，而且发挥了一定的扶贫帮弱，维护危机时期社会稳定的作用。通过发放消费券，表明政府保持经济增长的信心和决心，搭建党政、企业、媒体、市民“四位一体”的提升消费信心体系，有助于市民改善消费预期、提振消费信心，同时也改善了部分人群的消费能力。其中市民消费券、教育培训消费券对弱势群体起到了社会救济的作用，尤其是教育培训消费券对于发放对象提高个人文化技能，提高就业能力，从而提高个人收入等有着重要作用。

（二）消费券的局限性

作为危机时期的短期政府政策工具，总结杭州市的各种消费券，也可以看出消费券发放和使用过程中存在的一些问题。

首先，消费劵不可避免地具有替代效应。即本来个人准备花相同的一笔钱消费，但有了消费券，自己本来准备消费的一笔支出就不再进行了，而是转为储蓄，这样消费券的效果实际上为零。在对未来缺乏信心的情况下，一些人就会用消费券来支付原本就必须的正常消费，这就使原本发行消费券的目的落空。如果政府通过缩短消费券的使用时限来刺激消费，那么在这短期间内消费商品的人数就会大量增加，从而可以部分抵消消费替代效应，具体表现为消费券定向使用单位营业额的上升。但是，依然存在的明显问题是，人们可以通过推迟或延后消费来使用消费券代替原来的现金。显然，杭州市一年的消费总额是1588亿元（2008年），投放几亿的消费券，虽然会产生一定的乘数效应，但两组数字一对比，依然能看到消费券的作用是有限的，其拉动作用和效果不宜高估。

其次，消费劵对于金融体系的负外部性冲击。虽然地方政府如果财政宽松，可以自我消化，发行消费券对于施惠于民、提振经济是有意义的。但消费券毕竟是一种变相的流通货币，如果允许地方政府发行，自我消化，将造成对中央货币发行权和财政权的巨大冲击。一个城市不起眼的几亿、几十亿看起来问题不大，但几十、几百个城市形成的规模就很巨大；一年两年发下去的消费券好像施惠于民，但十年、几十年积累下来的消费券，就没那么容易消化了。同时，消费券的大额使用也会给国家的货币数据统计带来困难。因此，即便可以发放消费券，也只能是作为短期提振经济的应急措施，时间不宜过长。

最后，在消费券发放过程中出现的耗损问题。消费券发放实际上经历了两道程序，一是税收的征收；二是消费券的分发。两道程序都会因实施、督察以及中饱私囊等产生耗损。一方面，在财政获得1元的收入，民众缴纳的税收却远大于1元；另一方面，民众获得1元的消费券，政府的财政支出却远大于1元。而且，发放消费券还可能产生造假行为，从而无形中又增加了社会成本。

结论

消费券政策对拉动内需的作用是暂时的，受财政规模制约，政府发放的消费券，对整个市场来说，都只占少数。政府发放消费券的更大意义在于向公众释放拉动消费、保持经济增长的信号，向社会传递抱团取暖、转危为机、跨越发展的信心，因此，只能作为危机时期的特殊政策，在经济复苏之后，就应立刻取消。要真正解决消费不足的问题，关键要建立起消费市场的内循环系统。消费的持续增长需要居民收入特别是低收入群体收入的增长，以及完善的社会保障体系来支撑。只有当政府公共财政能均衡基础设施和公共职能服务的投入，建立健全了社会保障体系和医疗保障体系，内需不足的困扰才会迎刃而解，而无须以消费券的形式予以刺激。当然，在目前促进消费的各类保障系统远还没有完善的情况下，面对来势凶猛的金融危机，作为一种短期内有效的政策工具，消费劵政策不失为一个有意义的选择。

注释：

①黄小伟：《消费券何以普惠于民》，《农产品·市场周刊》，2009年第3期。

②《台湾派发856亿消费券每人3600》，《重庆时报》，2009年1月19日。

③马天帅，夏方静：《发放消费券：看成都如何开先河》，《经贸实践》，2009年3月。

④本文中的数据除注释外，全部来自杭州市财税局网站的“杭州市民消费券”一栏：http://www.hzft.gov.cn/ jpm/static/index.htm。