落实最严格水资源管理制度推动湖北经济社会可持续发展

王忠法

（湖北省水利厅，430072，武汉）

在2009年全国水利工作会议上，国务院副总理回良玉强调，要从我国的基本水情出发，实行最严格的水资源管理制度。最近，水利部正在就“实行最严格的水资源管理制度工作方案”及“三条红线”技术指标征求意见，标志着实行最严格的水资源管理制度正式启动。

一、实行最严格的水资源管理制度，既是国家的要求，更是湖北的迫切要求，刻不容缓，势在必行

湖北既是“千湖之省”，也是“千河之省”，更是“千库之省”，境内江河纵横，湖泊、水库星罗棋布，水域面积广大。湖北也是长江、汉江的“洪水走廊”，水多为患举世闻名。同时，水少成灾、水脏而忧的问题也十分突出。一是湖北的自产水资源贫乏。湖北虽然客水较为丰富，但是，多以洪水形式东流入海，难以有效利用。就自产水而言，全省人均水资源量1731 m3，低于全国平均水平，水资源供需矛盾突出。中等干旱年，全省缺水达55.7亿m3；特大干旱年，全省缺水120.8亿m3。二是水资源开发利用方式比较粗放。最近几年全省总用水量达280亿m3，但用水效率低下，全省农田实际灌溉亩均用水量439m3，高于全国平均水平；全省万元GDP用水量239 m3，比全国平均水平高24%；万元增加值用水量224m3，是全国平均水平的2倍多。三是水污染问题严重。全省长江、汉江干流水质尚好，但沿江城市近岸存在长度不等的岸边污染带，汉江近年多次发生“水华”事件；中小河流水质污染问题严重，超标（超Ⅲ类）河段长度占评价河长的21.4%，涢水、蛮河、神定河等污染严重。四是水生态安全面临威胁。湖泊面积由20世纪50年代的7760 km2下降到80年代的2503 km2，湖泊减少和萎缩导致自身调蓄能力下降，加剧了洪涝旱灾，并带来生物多样性减少等一系列生态环境问题。五是水土流失还没有得到根本治理。最新遥感调查资料表明，湖北省水土流失面积达5.59万 km2，占全省总面积的30.1%。水土流失使大量肥沃的表层土壤丧失，青山变秃岭，农田水打沙压，中小河流、湖泊泥沙淤积，河床抬高，冷浸田增多，农业多灾，粮食减产。此外，防洪问题随着三峡工程的完建受益和长江堤防加固工程的建设，虽然形势有了很大改观，但是，还远未过关。

破除湖北面临的水资源困境，必须严格管理水资源，努力实现陈雷部长提出的“六个转变”。

①在指导思想上，以科学发展观为指导，紧紧围绕湖北“两圈一带”的发展大局，积极践行可持续发展的治水思路，维护河湖健康生命，以制度建设为基础，以改革和科技创新为动力，推动水资源的合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和严格管理，以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。

②在工作步骤上，本着循序渐进的原则稳步推进最严格水资源管理制度的落实。在国家关于最严格的水资源管理制度的方案和意见颁布之前，在总量控制方面，对已颁发取水许可证的单位实行总量控制与定额管理相结合，先开展计划用水管理；在水功能区纳污总量控制方面，先实行水功能区水质达标管理；在用水效率控制方面，先开展争创“节水型企业”“节水型灌区”活动，促进企业提高水的重复利用率、降低万元产值耗水量，促进灌区提高渠系水利用系数、降低亩均耗水量；在水资源公报编发方面，提高时效性和质量，力争在每年的世界水日（3月22日）前向社会发布水资源公报。

③在工作方法上，坚持试点先行，在全省选择1～2个市县开展“三条红线”管理的试点，为实行最严格的水资源管理制度积累经验；坚持制度建设先行，建立健全水资源工作考核、奖惩、培训制度，以制度建设促进最严格的水资源管理制度的落实。

④在保障手段上，着力完善水资源法规、规章，为实行最严格的水资源管理制度提供法制保障；开展实行最严格的水资源管理制度及“三条红线”的课题调研、学术研讨等活动，聚集各方智慧，致力破解最严格的水资源管理难题。

二、实行最严格的水资源管理制度，要明确目标，狠抓工作重点

从湖北水资源管理的现状和经济社会发展的实际需求出发，到2015年，全省用水总量“红线”指标按370亿m3控制，用水效率“红线”分别按万元工业增加值用水量166 m3和农业灌溉水有效利用系数0.51控制，水功能区限制纳污“红线”按69%控制。实现这一目标，压力大、任务重，我们既要服务湖北“两圈一带”发展战略，又要搞好三峡库区的水环境保护和南水北调中线工程水源地保护，担当起确保“一库清水送北京”的历史重任。因此，湖北在实行最严格的水资源管理制度上，必须突出抓好四大重点。

1.南水北调水源地保护

搞好南水北调水源地保护是当代水利工作者的重大历史责任，也是检验最严格管理水资源制度落实成效的重要判据。搞好南水北调水源地保护，第一，要按Ⅱ类水质的目标要求控制污废水排入总量，严格控制高污染、高排放行业进入库区，严格入河排污口设置。第二，要搞好库区封山植树、退耕还林和水土保持工作，减少面源污染。第三，要大力推行清洁生产，发展绿色农业、绿色工业、循环经济，减少农药、化肥施用量，减少工业污废水、固体废弃物的排放量。第四，要控制库汊网箱养殖，严禁投肥养殖。第五，强化水环境质量监测预警和应急防范措施，确保水质安全。第六，要按照生态补偿的要求，加大对库区经济社会发展的扶持力度和政策补偿。

2.三峡水库库区水环境治理

三峡工程举世瞩目，库区中小河流的污染问题已经引起了广泛的关注。因此，要在控制污废水排入总量、严格入河排污口设置、搞好库区水土保持、推行清洁生产的同时，加大中小河流水环境整治和水污染治理力度。加大水库消落区管理和清理，严禁污染物和固体废弃物进入消落区。

3.做好武汉城市圈“两型社会”试验区的水文章

建设武汉城市圈 “两型社会”试验区是党中央、国务院作出的重大战略决策，是湖北实现中部崛起的重大战略机遇。在城市圈内实行最严格的水资源管理是“两型社会”建设的应有之义。从严格管理水资源的角度来说，第一，要打造水清岸绿的水环境保障体系。要在构筑水环境安全保护格局、加大水污染治理力度的基础上，着力打造“一线、十八脉、三十六湖库”生态水网。一线，就是长江，要充分利用岸线资源，优化沿江产业布局，统筹取排水，控制入江污水和污染物总量，打造沿江生态走廊；十八脉，就是城市圈内包括汉江、蕲水、巴水、举水、倒水、陆水、金水等18条长江支流，抓住流域治理的主要矛盾，结合流域特点，按照轻重缓急，实施流域水环境与水资源综合整治与保护，确保河流水质总体达到Ⅱ、Ⅲ类水质标准；36湖库，就是城市圈内洪湖、黄盖湖、斧头湖、梁子湖、汤逊湖、东湖、网湖等20个重要湖泊和王英水库、富水水库、道观河水库等16座重点水库。禁止围湖造田、围湖养殖等行为，严格控制湖泊湿地周边的工矿企业及房地产开发；加大对入湖河道、河口的综合整治，加强环湖生态带建设，充分利用湿地、自然岸坡以及水生生物种群的自然净化功能，实现湖泊水生生态系统功能的自然恢复。条件适宜的城市湖泊，在不违背生态规律的前提下，实施江湖连通工程。第二，要发展绿色环保的水产业。严格水产养殖管理，严禁投肥养殖。加强滨江、滨湖和水利旅游风景点监督管理，严防旅游开发过程中造成的水生态环境破坏和水质污染。第三，要发展高效节约的水资源供给保障体系。提高武汉城市圈水资源供给保障能力，从宏观上说，要根据圈域内水资源状况确定经济社会发展的规模、速度、布局和产业发展方向，发挥水资源综合规划和专业规划在引导经济社会发展方面的导向和约束作用；从微观上说，要在明确可取用水总量的基础上加强水资源供给和需求两个方面的管理，实现供需平衡。现阶段，要突出加强需求管理，增强节水意识，提高用水效率。发展节水农业。加大节水型社会建设力度，大力发展循环经济，着力提高工业用水重复利用率。与此同时，加大农村安全饮水工程建设力度，加强城市供水水源地保护和管理。

4.鄂西生态文化旅游圈的水景观和水文化建设

建设鄂西生态文化旅游圈，是湖北省委、省政府作出的重大决策，是促进区域经济社会协调发展的战略举措。第一，要拯救干涸的河流。制定流域开发和保护的控制性指标，合理确定河流的生态需水流量，严格水利水电工程生态影响评估；研究探索水利水电工程生态调度，保持河流的生态基流，恢复河流勃勃生机。第二，建设水景观。结合城市防洪工程建设和中小河流治理，按照近自然型河流的建设理念，实现水利工程与自然环境、周边环境相协调，以形成良好的河流景观和滨水环境。第三，挖掘水文化资源。鄂西地区水文化资源相当丰富，圈域内既有当代最宏伟的三峡工程、南水北调工程和名扬中外的荆江大堤和北闸、南闸分蓄洪工程，也有千百年来荆楚大地上留下的治水佳话、典故、工程遗迹和人民群众亲水爱水的民俗风情。水文化的发掘，既可丰富生态旅游的内涵，增加旅游产品供给，又可培养人们爱水亲水的情怀，进而增强节约水、保护水的意识。

三、实行最严格的水资源管理制度，要夯实工作基础

实行最严格的水资源管理制度，是一项系统工程，是水利工作恒久的主题。切实推进最严格的水资源管理制度的落实，需要创新水资源管理的体制机制，完善法规体系，明确开发利用、纳污控制、用水效率“三条红线”，健全计量和监测预警系统，法律、行政、经济、技术等多措并举，夯实工作基础。

1.创新水资源管理体制机制

建立充分反映各方诉求、科学民主决策、执行高效有力的管理体制，是落实最严格水资源管理制度的前提。综观世界各国的经验，“集权分权有度、民主协商有效、运转协调、执行有力”，是落实严格管理水资源制度的有效体制。在我国的现实背景之下，需要在落实流域水资源统一配置、区域涉水事务一体化管理的总体架构下，建立完善政府主导、水行政主管部门牵头、相关部门各负其责、全社会共同参与的管理体制机制，畅通各方利益诉求渠道，保障决策的科学民主和执行的高效有力。完善以合理划分职权事权为核心，加强与相关部门之间实行严格水资源管理制度的协调、协商、配合的机制，形成水资源配置、节约与保护的合力；以水务一体化改革为核心，稳步推进涉水行政事务的统一管理，统筹城乡水资源开发、利用、节约、保护等工作，促进水资源的可持续利用；以水量分配和用水考核为核心，建立、健全责任制和绩效考核制，落实用水效率考核体系，强化最严格水资源管理制度的执行力度；以水功能区监督管理为核心，建立执行和落实取水总量控制指标的考核制度，将水域纳污和入河（湖）限制排污作为地方政府开展水污染防治和污染减排工作的依据；以完善公众参与机制为核心，加强水资源节约与保护的宣传教育，提高全社会节水意识，畅通公众参与的有效渠道，充分发挥新闻媒体和社会舆论的监督作用。

2.完善法规体系，规范水资源管理行为

我国已颁布实施了水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法、取水许可和水资源费征收管理条例、取水许可管理办法、水量分配暂行办法等相关法律法规，湖北省也配套出台了相应实施办法，基本形成了较为完善的政策法规体系，为水资源管理提供了可靠的政策法规保障。但是，随着经济社会发展对用水需求的迅猛增加，水资源节约与保护问题日益凸显，现有的水资源政策法规体系已不能完全满足现实需要，再加上现有法律法规之间存在着部门利益间的冲突和矛盾，由水资源管理权属不清、管理力度不强引发的诸多问题亟待解决。因此，不断健全相关政策法规体系，完善水资源总量控制、取水许可、计划用水、水功能区划、有偿使用等制度刻不容缓。湖北省将把依法管水作为实施最严格水资源管理制度的重要举措来抓。从立法层面上，抓紧修订《湖北省水资源费征收管理办法》《湖北省用水定额管理》等一系列规章，推进“湖北省水资源节约和保护条例”尽快出台，抓紧建立健全“三条红线”评价体系，建立覆盖省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制指标体系和节水考核管理制度，建立完善入河（湖）排污口监督管理和水污染事件应急监测及快速反应制度。从执法层面上，以总量控制和水量分配为依据，严格取水许可和水资源论证审批；以提高管理能力为核心，加强执法队伍建设，提高执法水平，严把行政审批关，强化行政监督检查，坚决查处敢于“闯红线”的水资源违法案件。

3.明确“三条红线”

科学合理划定用水总量控制、纳污总量控制、用水效率控制“三条红线”是落实最严格的水资源管理制度的核心。一是要以维护河流、湖泊健康生命为前提，以水资源的可持续利用为目标，合理划定河流、湖泊的可用水总量“红线”，并在坚持公平与效率原则的基础上，兼顾区域经济社会发展的实际需求，进行水量分配，作为取水许可和水资源论证审批的依据。二是要以增强节水意识、提高用水效率为目的，综合考虑用水现状、用水习惯和科技发展水平，合理确定各行各业的用水定额，划定用水效率“红线”。三是按水功能区水质管理目标，核定河流、湖泊、水库等水体的纳污能力，合理划定污水排放总量“红线”，并严格入河（湖、库）排污口的审批管理。以明确“三条红线”为基础，本着初次分配讲公平、再分配讲效率的原则，充分考虑制度变迁中的路径依赖，探索建立完善的最严格管理水资源的制度体系和用水权、排污权交易市场机制，发挥市场在资源配置中的基础性作用。

4.健全监测预警系统

建立健全与用水和排水总量控制、用水效率提高、水功能区管理和水源地保护相适应的监控体系，是确保最严格的水资源管理制度落到实处的关键。要在科学核定水域纳污能力，依法向有关部门提出限制排污意见的基础上，加强省界和重要控制断面的水质、水量监测以及入河（湖、库）排污总量的监控；加强农业用水和取排水口的计量监测管理；强化饮用水水源区保护和监测，完善突发供水安全应急预案；严格地下水开发利用总量控制和地下水环境质量监测，维持地下水合理水位，防止地下水超采引发生态环境问题。

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