增强民主党派民主监督功能效果问题探析

张焕金

(黑龙江省社会主义学院,黑龙江 哈尔滨 150090)

增强民主党派民主监督功能效果问题探析

张焕金

(黑龙江省社会主义学院,黑龙江 哈尔滨 150090)

民主党派的民主监督作为我国社会主义监督体系的重要组成部分,是与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度相联系的一种政治监督。充分发挥民主党派民主监督功能、增强民主党派民主监督实际效果的重点是：在坚持民主监督的固有性质基础上,必须使民主监督形成一定的约束力。基本思路是：强化意识,改善环境;讲究方法,善于监督;丰富形式,创新载体;完善制度,健全机制;加强自身建设,提升整体政治水平。

民主党派;民主监督;功能效果

目前,在我国的政治体制和政党制度框架中,民主党派的民主监督已经成为我国社会主义监督体系的重要组成部分。它既是民主党派的基本职责之一,又是参政党价值的重要体现,更是多党合作的重要内容。努力从理论和工作实践层面上积极探索和改善长期以来民主党派民主监督作用“弱化”的状态,使民主党派的民主监督功能和效果更加富有成效,对于我国多党合作和政治协商制度的逐步完善,对于社会主义民主政治的稳步发展,对于中国共产党执政能力的提高和民主党派参政议政水平的提高,都具有非常重大的理论价值和现实意义。

一、准确把握民主党派民主监督的客观定位及其特点

民主党派的民主监督作为我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上、与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度相联系的一种政治监督,它与党内监督、法律监督、行政监督、群众监督和舆论监督等其他形式的监督既相辅相成、相得益彰,又有各自不同的侧重点。《中国的政党制度》白皮书明确界定了民主党派民主监督的内容是：“国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。”[1]民主党派民主监督的最终目的,是帮助执政党更广泛地吸收各方面的意见、建议和批评,保证各项决策的民主性、科学性并能够在决策实施过程中取得实效,同心同德,共同致力于中国特色社会主义建设事业和实现中华民族伟大复兴的共同目标。由此可见,我国民主党派的民主监督,不论是与西方两党制或多党制中的在野党或反对党的监督相比,还是与我国社会主义监督体系中其他监督形式相比较,都体现出其自身的独有特质。

(一)从监督的价值取向上看,民主监督不同于西方政党关系中以争夺执政权力为目标的监督,而是中国特色和谐政党关系的体现

我国政党关系的核心价值是和谐与合作,与西方政党关系有着本质的区别。在监督的出发点上,不是相互对立、权力制衡,而是给执政党以切实的维护、支持和帮助;在监督的过程中,不是隔岸观火或无事生非,而是根据实际情况,通过有建设性的建议、意见以及善意的批评,贡献自己的真知灼见。民主党派民主监督的目的,是协助执政党提高执政能力和行政效率。因此,民主监督实际上是执政党和参政党在相互理解和尊重基础上的一种合作与协商方式,这既是我国政党关系融洽和谐的原因所在,也是中国特色和谐政党关系的具体体现。

(二)从监督的属性和层次上看,民主监督是一种高层次的政治监督,具有严肃的政治性

作为参政党,民主党派对执政党的监督,是在坚持四项基本原则的基础上,以接受执政党的领导为前提、在共同的政治基础上的监督。与中国共产党对民主党派的领导属于政治领导一样,民主党派作为参政党对处于执政地位的共产党的民主监督,也属于政治监督。而民主监督的主要内容,基本上都是有关执政党决策和国家大政方针问题,其实现途径主要是通过政治协商和参政议政,其意见、建议容易直接向高层或决策层输入,因此,民主监督相对于我国社会主义监督体系中的其他监督形式而言,具有严肃的政治性和层次较高的显著特点。

(三)从监督的效力上看,民主监督是一种“柔性的、非权力监督”,不具有法律的强制性

在我国社会主义监督体系中,执政党的党内监督、人大的法律监督、专门机关的行政监督都属于“刚性”的权力监督,而民主党派的民主监督则是以提意见、出建议、作批评为方式,有时甚至是以共同协商的形式来展开和进行的,它只能是“柔性”的、非权力监督,不具有法律的强制性。而且,也不能赋予民主监督法律的强制性,否则,既违背了我国的宪法,也与我国的政体不相符。

(四)从监督作用的发挥上看,民主监督有其独特的优势,具有广泛的代表性、相对的客观性、较强的科学性和一定的权威性

民主党派作为参政党,其联系范围广、代表性强,能够在更大范围内反映社情民意。同时,作为参政党,它既与国家各级权力中心及各级核心决策层有一定距离,又是维护国家和社会利益的共同攸关者,这就决定了民主党派所处的社会位置相对超脱,具体的利益牵绊更少,能够以独特的视角和更加超然的态度,对国家政治、经济、社会生活中的重点、难点和热点问题提出意见、建议和批评,使民主监督的客观性更大。民主党派成员以中高级知识分子为主体,可谓人才荟萃、智力密集,能够对社会中一些重大的、宏观的和深层次的问题进行深入研究与思考,因此,他们所提出的意见和建议往往都具有较强的科学性。另外,由于参政党是我国政治体制中的重要组成部分,其民主监督已经形成了一定的规范形式和运行模式,而且又有一定的制度保证,所反映的意见、建议和批评,越来越受到重视,所以,民主监督又具有一定的权威性特点。

二、当前民主党派民主监督存在的主要问题及其成因探析

概括地讲,目前,民主党派民主监督存在的主要问题有：第一,总体上处于上热下冷的状态,社会影响力小。第二,“建议多,批评少,咨询功能发挥有余,反馈和警示功能体现不足”[2]。第三,事务性监督多,党务和政务性监督少,与现代政党制度的审视标准尚有相当距离。第四,表面性多,实质性少;重形式过场,轻程序保障,因而使其柔和性有余,约束力不足。第五,民主党派的民主监督潜能由于始终处于分散状态,没有很好地聚集成整体能量,因而导致民主监督功能的现实发挥大打折扣。这些问题的存在原因是多方面的,值得我们认真探析和反思,以期对增强和提高民主监督功能和效果有所帮助。

(一)对民主监督的认识不到位,民主监督发挥作用和产生效果的整体环境欠佳

这在民主监督的主客体互动双方都有所表现。就作为客体接受监督的执政党来说,一些党政领导尤其是有些基层领导干部,对我国的政党制度、民主党派的性质和作用、党的统一战线重要性的认识很模糊,接受民主监督的意识不强,认为民主监督“多此一举”,将民主监督庸俗狭隘地理解成是对人的“不信任”,是“添麻烦”、“找岔子”。而另有一些人则表现在口头上的重视,他们也召开各种民主协商会议来征求和听取民主党派的意见和建议,也在特定场合强调民主监督的重要意义和作用,但往往是走走过场而已。这给民主党派放开手脚实践民主监督带来了诸多现实困难。

从实施监督的主体民主党派的情况来看,也同样存在着思想认识上有偏差、监督意识不够强的问题。各民主党派更注重和强调自己作为中国共产党的政治同盟者的角色,将大量的精力投放到参政议政上,而对更能体现自己存在价值的民主监督职能,或因思想上有顾忌,怕伤和气得罪人而不敢发挥;或因不如法律监督效果明显和受重视而不愿发挥;或因不能准确把握民主监督的性质、定位和主要途径,缺乏创新载体、丰富形式的意识和想象力,而不会发挥。长此以往,就自觉不自觉地弱化了民主监督的功能和效果。

(二)对民主监督的权益保障不够充分,民主监督的参与程度偏低

目前,民主党派民主监督的权益保障不够充分,主要体现在：一是知情权保障不够。知情是监督的前提,但是,由于民主党派的知情渠道有限,政治信息流动不畅,一些民主党派领导或成员参加报告审议、听取情况汇报、参与某些问题的协商讨论时,因事先不知情或者只知书面情况而不知实际情况,在短时间内根本不可能作出科学的理解、分析与判断,很难提出客观全面、准确可行的有深度的意见和建议,这样的监督就难免一般化、形式化。二是调研权保障不够。实施民主监督的参政党无法要求被监督者全面真实地提供信息,甚至有些监督对象为了掩盖问题,往往对前来调研的党派人士封锁信息,在信息的获取和掌握上要受制于人,处于被动地位;民主党派自己主动开展的调研活动,如果没有相关部门的介绍或是打招呼,往往就显得名不正、言不顺,基层单位对此或者戒备重重,或者干脆不接待,调研也只能局限在外围进行。三是经费、人员等基础条件保障不够。这方面在市级党派组织表现得尤为突出,专职人员少、办公费用有限,根本没有足够的人力和多余的经费去调研,因此,严重影响了民主监督的活力和实效。

(三)民主监督制度不健全,特别是制约机制的缺失,影响了民主监督的质量和效果

民主党派民主监督一直处于弱化境况的主要原因在于,民主监督的制约机制和保障手段还不健全。目前,有关民主监督的许多内容仅仅在有关文件上得到原则性的体现,民主监督没有配套的措施和必要的程序,更缺乏制约性的规定。在知情环节、沟通环节、反馈环节上,缺乏健全的配套措施和必要的程序,科学合理的、协调有序的、全面稳定的长效制约机制严重缺失;在具体操作层面上,存在着极大的随意性,民主监督在很大程度上依赖于个人的素质和觉悟,“这表现在被监督者方面,是要具备容人的雅量;表现在监督者方面,则需要有勇气和牺牲精神,而这两者都具有明显的不确定性。”[3]在这样的情况下,民主监督的效果自然呈现出不确定性,民主监督自然难以取得持续稳定的实质性效果,其约束力也就无从谈起。因此,需要建立健全民主监督机制,依靠带有根本性、全面性、稳定性和长期性的制度来保障监督者的各项权利,保障民主监督的正常、健康运行。

(四)民主党派自身客观状况的某些局限性,在很大程度上也直接制约着民主监督功能和效力的整体发挥

目前,民主党派民主监督作用发挥得不充分、效果不理想,除了诸多客观原因外,自身的许多主观因素也不能忽视。一是许多党派成员的政党意识薄弱,有的党派基层组织甚至把自己等同于一般的社会团体或咨询机构,履行民主监督的使命感、责任感有待进一步提高;二是党派成员大多分散于社会各业务领域,都有自己的本职工作,行使民主监督职能并非其本业所需,时间和精力的投入必然有限;三是尽管党派成员中汇聚了大批各个领域的专家学者,但是,很多成员的政治理论和政策水平相对偏弱,社会政治活动经验更显不足,必要的监督知识与技能培训缺乏;四是在运行机制和社会活动上,政党特色不突出;基层组织协调能力弱,不敢监督、不愿监督、不会监督的现象普遍存在。这一切必然会妨碍民主监督整体能量的形成与释放,必然会限制民主监督职能的有效发挥。

(五)民主监督与我国监督体系中的其他监督形式没有形成合力

虽然民主监督具有其他监督形式不可替代的独特作用,但与此同时,民主监督又是我国整个监督体系中的重要组成部分,是与其他监督形式相辅相成、互为补充的,只有形成合力,才能相得益彰。但是,现实状况并非尽如人意,民主监督与党内监督、人大监督、舆论监督、群众监督等还没有形成一个协调配合的高层次、多角度的监督网络,基本上还是各自为战,或者偶有临时性、特定性的合作与配合,致使具有层次高、潜在能量大、民主化程度更高等特点的民主监督作用得不到全面的充分的发挥。

三、增强民主党派民主监督功能与效果的对策建议

充分发挥民主党派民主监督功能、增强民主党派民主监督实际效果的重点是：在坚持民主监督固有性质的基础上,必须使民主监督形成一定的约束力。其基本思路是：强化意识,改善环境;讲究方法,善于监督;丰富形式,创新载体;完善制度,健全机制;加强自身建设,提升整体政治水平。

(一)强化意识、改善环境,是增强民主监督功能效果的关键

民主监督能否有效实施,取决于中国共产党和各民主党派互动双方的认识和意识程度,而处于执政地位、接受监督的中国共产党的态度更为关键。虽然在中国共产党与各民主党派之间的党际关系中存在着互相监督,但更侧重于让民主党派来监督共产党却是我国政党制度设计的初衷,几代中国共产党的领袖人物和领导集体都反复强调,共产党应该主动、真诚地鼓励、支持和接受民主党派的民主监督。在我国多党合作的政治架构中,中国共产党处于领导地位,是执政党;民主党派处于被领导地位,是参政党。互相监督的主动权和决定权实际上完全掌握在执政党手中。因此,执政党应该为民主监督创造良好的环境并担负起更多的责任,要从提高执政能力的高度,从加强和改善中国共产党领导的高度,认识民主监督的重要性,从而提高党的各级领导干部接受监督的自觉性,听得进逆耳之言,容得下尖锐批评,从善如流、广纳群言,切实把民主监督作为加强我国民主政治建设的一项重要内容,进而采取有力措施支持民主党派开展民主监督。参政党也必须在民主监督过程中勇于承担起自己的政治责任,不能因为民主监督属于“软监督”、“柔性监督”而缺乏热情,不能因为期望与现实存在落差而失去信心和积极性,更不能因为怕“越位”、“添乱”等重重顾虑而放弃监督,惟有如此,才能使民主监督步入良性发展的轨道。

(二)讲究方法、善于监督,是增强民主监督功能效果的基础

多年来的民主监督实践,为我们积累了许多有益的方法和经验,也为民主党派民主监督作用的发挥提供了基础保证。一是要摆正位置,争取支持。民主监督不具有法律强制性,不是“督察督办”。加强民主监督工作,必须坚持中国共产党的领导,争取多方支持和配合。只有坚持中国共产党的领导,民主监督才能保持正确的政治方向,才能得到执政党的认同和支持。同时,民主党派要主动加强与人大、纪检、审计、信访和新闻等部门的联系,及时提供情况、交流信息,建立起经常性的联系,共同构建社会大监督网络,使民主监督与法律监督、党内监督、行政监督、舆论监督和群众监督等密切配合,努力形成党委重视、政府支持、党派主动、部门配合的民主监督工作良好格局。二是要选准角度,突出重点。民主党派要善于从大局和全局出发,围绕带有全局性的重大问题、党政工作中的难点问题、人民群众反映强烈的热点问题,说真话、建诤言、献良策,使民主监督工作更贴近时代、贴近中心、贴近群众。三是要把握尺度,善于监督。民主监督既要积极,又要稳妥,要客观地把握尺度与分寸,不能随心所欲地什么都监督;不能站在对立的角度去看问题、挑毛病和指责对方;不能借题发牢骚、泄怨气;不能操之过急,强求党委、政府采纳自己的意见、建议或直接参与实施;更不能不切实际地设想依靠权力去监督。四是要深入调研,力求实效。深入调查研究,是民主监督取得实效的关键。只要位置摆正了、角度选准了、课题定好了,就要充分挖掘和调动自身精英型人才荟萃的政治资源,组织开展深入细致的调查研究,广泛收集社会各界的意见和建议,力求使所提意见、建议和批评,符合国家的大政方针,符合本地区的客观实际,不表面、不笼统、不绕弯、不回避,做到有理、有据,有针对性、可行性和操作性,使民主监督真正“监”到点子上、“督”到关键处。

(三)丰富形式、创新载体,是增强民主监督功能效果的途径

当前,民主监督尤其要用好用活现有的诸如民主协商会、座谈会、情况通报会、参加政协会议、列席人大会议、参加或参与视察和调研、提交提案、反映社情民意、担任各种特约员、参与民主评议工作等一系列行之有效的民主监督形式。同时,还需要通过大胆实践和积极探索,不断丰富民主监督形式,创新民主监督载体。一是要积极组织开展集体专项监督。选择经济社会发展中的突出问题、人民群众关心的热点和难点问题,强化民主党派的组织体系,将处于分散状态的潜在力量挖掘和整合起来,提升组织层次,进一步增强民主党派民主监督的实际效果。二是要积极探索和实现“事前监督”与“事后监督”相结合的新模式。可以考虑在决策之前由参政党进行“不可行性”论证,其论证的目的不在于否定决策,而是从不同的视角进行反证,强化决策的民主性、科学性,避免决策失误;事后由参政党对决策执行结果进行绩效评估,为执政党和政府提供参考[4]。三是积极促进民主监督和其他监督形式相结合。充分利用大众传媒工具,在报刊和网络上开辟专栏和专题窗口,宣传和扩大民主监督的影响,促进民主监督和舆论监督相结合;进一步加强地方立法协商工作,密切与人大、政府有关部门的联系与合作,促进民主监督与地方立法相结合;积极参加和参与党委、人大、政府及有关部门组织的重大调查、检查和联合执法等活动,进一步为民主监督提供广阔的活动平台,促进民主监督与法律监督、纪律监督相结合。同时,特别要发挥各民主党派和无党派人士在人民政协民主监督中的作用;要注重发挥各级政府部门和司法机关聘请的特约监察员、检察员、审计员、教育督导员、党风监督员等各类特约员的作用。

(四)完善制度、健全机制,是增强民主监督功能效果的保证

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出：“党委要切实完善民主监督机制,自觉接受监督。要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度,及时通报重要情况和重大问题,畅通民主监督渠道;对民主党派提出的批评意见要认真研究,及时反馈。”[5]一是必须在知情环节上建立完善重要情况、重大问题和相关信息通报制度。知情是正确监督的前提,各级党委和政府要定期向民主党派通报经济、社会发展中的重要情况和重大问题。只有这样,党派组织才能及时向其成员提供履行职责所需要的资料和信息,使他们能够知情、明政、出力。二是必须在沟通环节上建立完善多方联系制度。党委、政府及其他部门与民主党派应该保持密切联系,经常沟通情况、交换意见;党委和政府的监督机构以及新闻媒体要与民主党派在工作中加强协作、相互支持、形成合力。三是必须在反馈环节上建立完善党政有关部门吸纳、落实、反馈来自各民主党派及其成员的意见、建议和批评的制度。民主监督是一个相互作用、相互影响的互动过程,只有监督充分到位、反映及时认真,才能保持民主监督的动力与活力。党政有关部门应在认真研究民主监督的信息后,及时将处理情况给予反馈,要条条有回应、件件有答复,对于不能采纳或无法落实的要作出充分的解释和说明。四是必须在落实环节上明确程序规范。制度固然重要,程序同样不可或缺。没有规范的程序保障,制度往往会形成要么形同虚设、要么在执行过程中变味或走样的状况,难以得到全面而正确的落实。所以,民主监督还应在程序上就知情内容与范围、情况通报的预先时限、沟通渠道与方式、监督信息的受理与办理、反馈流程与要求等一系列细节加以具体的明确的规范,保证这些制度在操作层面上和落实过程中能够顺畅、严谨、连续、及时、到位、有效。从而使民主监督的互动双方都有章可循、有章必循,进一步加强民主监督的约束力。

(五)加强自身建设、提升整体政治水平,是增强民主监督功能效果的前提

针对民主党派民主监督作用发挥得不充分、效果不理想等现象,民主党派必须立足于参政党的地位和角色,结合形势发展的需要,通过不断加强自身建设,尽快提高自身的整体能力和水平。一是要在思想理论建设上,教育广大成员充分认识我国民主党派的民主监督是适应中国国情、以坚持中国共产党领导为前提、以帮助执政党促进决策民主化和科学化为目的的政治监督,在实施监督的出发点、方式方法和监督效果上,都与西方多党制中的监督有着本质的区别。二是要在组织建设上,强化政党意识和组织体系,将处于分散状态的潜在力量挖掘和整合起来,提升组织层次,进一步增强民主监督的实际效果。三是要在制度建设方面,保证各项工作的开展有利于民主监督功能的有效发挥。四是要在作风建设上,鼓励和教育自己的成员深入实际,体察社情民意,提出有价值有深度的意见和建议,注重培养广大成员树立大局观念以及敢于和善于监督的精神,积极主动地行使民主监督的权利,切实做到参政参到点子上、监督监到要害处,真正体现出参政党的存在价值,真正成为对中国共产党道义相砥、过失相规的挚友和诤友。

[1]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的政党制度白皮书[R].2007.11.

[2]曾宪初.在非权力监督与有效监督之间寻求平衡点[J].中央社会主义学院学报,2006,(5).

[3]刘彦昌.科学监督：从历史缺憾到现实可能——现代民主与权力监督的健康运行[J].中央社会主义学院学报,2009,(1).

[4]高会洪.“柔性监督”与强化约束力[J].中央社会主义学院学报,2009,(1).

[5]中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见[Z].2005.680.

责任编辑：王 珊

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1002-0519(2010)03-0030-05

2010-03-29

张焕金,男,黑龙江省社会主义学院教授,主要从事统战理论、宗教问题研究。