我国碳税设计中的政策目标协调问题研究

薛 钢

(中南财经政法大学 财政税务学院,湖北武汉 430071)

我国碳税设计中的政策目标协调问题研究

薛 钢

(中南财经政法大学 财政税务学院,湖北武汉 430071)

碳税作为目前公认的最有效的减排措施,在节能减排的政策背景下,已经成为我国下一步税制优化的重要内容之一。碳税的征收原理来自于效率最大化的“庇古税”理论,但是,作为税收改革的一个组成部分,碳税设计中还需要考虑效率、公平、收入、成本等政策目标之间的协调。本文论述了开征碳税应考虑的多元化政策目标,并对我国碳税设计中如何适应上述目标进行了分析。

碳税;税制优化;税收改革

一、引言

碳税是针对二氧化碳排放量所征收的税,它以环境保护为目标,通过增加税收负担以减少二氧化碳的排放,进而减缓全球变暖的速度。在温室气体减排成为国际社会热点问题的背景下,碳税的实施与否格外受到关注。与总量控制和排放贸易等市场竞争为基础的减排机制相比,碳税被认为是最有效的减排手段而获得广泛推崇。

在现有的研究成果中,碳税对于减排的经济效果相当明显。W issema利用 CGE模型分析了碳税和能源税对爱尔兰经济的影响,发现碳税会显著改变生产及消费模式,使其向新能源以及低碳能源转变[1]。Barker通过评估碳税对英国经济的影响,认为征收碳税在 1990-2005年间导致碳排放稳定在基准水平 12%以下,而且对宏观经济的影响也较小[2]。Greedy和 Sleeman研究了碳税对新西兰消费品价格和社会福利的影响,结果表明由碳税引起的超额边际负担很小[3]。王金南等运用 CGE模型研究了碳税对我国国民经济、能源节约以及碳排放的影响[4]。魏远涛的研究成果表明,虽然可以使用不同的方法研究碳税对生态环境的影响,但结论都是相似的,即征收碳税能较大程度地减少碳排放量,取得相应的健康利益[5]。因此,从减少碳排量角度进行分析,征收碳税的必要性是毋庸置疑的。

二、碳税的功能定位与次优选择

碳税是一种特殊的环境税,其存在的理论基础就是对外部不经济的行为征收“庇古税”。由于环境属于公共物品,生产者可以自由排放各种污染物而不必支付任何成本,从而导致企业在追求利益最大化的过程中,对生态环境造成破坏。政府应该根据污染所造成的危害对排污者收税,以税收形式弥补私人成本和社会成本之间的差距,以增加生产者的生产成本,这就是碳税设计的初衷。

由此可见,碳税的最优状态就是完全按照生产者对环境的污染程度设计税收负担,碳税制度引导企业的 CO2排放控制在净收益不再增加的程度,实现减少排放的边际收益恰好等于抑制污染的边际成本,将外部的不经济完全内部化。由此可见,碳税的定位从一开始就是根源于对经济效率目标的追求。

随着研究角度的深入,关于碳税“双重红利”的研究也开始受到关注。Pearce提出,如果将二氧化碳税收入用来大幅度减少现有税收的税率,以减少现有税收如所得税或资本税的福利成本,就可能以零福利成本或负福利成本获得环境收益,这就是所谓的环境税“双重红利”[6]。“双重红利”效应的第一重红利为征收环境税可以保护环境,使生态受益,另一重红利为环境税收能够降低所得税等扭曲性税收的超额税收负担,同时为政府带来收入用于其他社会福利,如扩大就业等。

无论是“庇古税”还是“双重红利”,碳税的定位都是停留于没有扭曲性税收的最优世界之中,这是一种基于效率最大化的最优税制,在理想状态下,管理当局能够充分地掌握企业的环境损害状况和征税后的减排程度,从而实现经济效率的不断提升。很明显,在现实生活中,信息不对称已经证明这是难以完成的任务,碳税作为一种纠正外部不经济的税种,本身就带有一定税收扭曲性,会加大碳税实施效率损失。

正因为如此,承认税收自身的扭曲性,在满足政府一定收入规模的前提下,使课税所导致的效率损失或超额负担尽可能减少,就成为税制改革的指导原则,这也是税制改革的次优选择。这就需要在碳税的税制改革中,建立一个更为全面和系统的税收目标体系,对税收标准包括效率、公平、成本、收入等因素进行综合考虑。

三、碳税税收政策目标之间的相互冲突

(一)碳税的收入目标与效率目标的矛盾

与单纯的最优税收选择不同,当政府将碳税也视为一个筹集收入的工具使用时,就必须考虑其在税收收入总额中的贡献份额,特别是将碳税作为“绿色税收”的一个组成部分时尤其如此。当碳税的财政收入功能被凸现时,收入功能对于经济效率目标的影响就会日益突出。

1.碳税收入规模的影响 对于碳税而言,是对原有税收体系的优化,反映出是一种新税的产生,因此,政府的立场决定税收规模的整体水平。如果仅仅是作为一种新兴税源的开辟,无论经济效率如何,首先需要满足的是税收规模最大化;如果将其视为“绿色税收”的一个途径,则需要在一定程度上保持税收收入中性原则,必须同时降低所得税等税种的收入,使税收总收入相对保持不变。而对于后者,正是“双重红利”经济效率能否实现的关键。

更深入一步分析,从公共选择角度分析,碳税会面临不同部门的影响与干预,收入管理部门 (如国家税务机关或财政部)是基于收入最大化的角度来设计环境税的边际税率,或者说是在不损害税基的前提下希望能筹集更多的收入,但环境管理部门 (如环境保护部门)却希望边际税率的设计能为污染削减提供有效的激励,因此更希望提高碳税的税率,尽管这可能会增加税收征收的难度。很明显,这种经济效率与收入规模之间的冲突是难以协调的,Oates就认为最终碳税具体方法的实施可能是收入政策需要和环境效率目标之间的妥协[7]。

2.碳税收入弹性的影响 既然基于弥补外部不经济原理的碳税政策就是减少 CO2排放量,也就是在减少碳税的税基大小,那么希望维护一个稳定的碳税收入就是不切实际的。在这里,税收收入目标与经济效率目标会产生冲突,基于排放削减目的的碳税设计必须能够产生有效的激励机制,而基于筹集收入功能的碳税应当能够实现充足的收入,但是,高税率设计能够较好地实现 CO2排放限制但会导致税基的萎缩,相反,低收入能够持久地筹集收入但却无法有效实现征税初衷。

因此,从碳税收入长期稳定性角度出发,有效的碳税制度将会激励污染削减但同时也要保持足够的弹性,以便适应污染损害的估价技术的改进和污染削减技术的实施,政府必须适时调整税负水平来应对环境和经济形势的变动。

(二)碳税的公平目标与效率目标的矛盾

值得注意的是,虽然碳税在理论上对经济主体的激励效应明显,但是,真正实施碳税的国家却并不多。究其原因,碳税存在着公平与效率难以兼得的天然缺陷。

1.碳税征税对象对公平目标的影响 在实际操作环节,由于环境技术监测水平的约束,世界各国大都将对 CO2排放量进行征收,转化为对化石燃料直接征收。在这种情况下,化石燃料的需求弹性比较低,而且直接反映为产品价格,所以不仅不具备直接税那种收入分配调节功能,反而在一定程度上具有收入分配的累退性。这种分析结论主要是因为碳税会增加能源使用的成本,而低收入者用于类似的支出占其收入会表现出更高的比例。汪曾涛通过实证研究,发现如果征收碳税,会加大城市和农村内部的收入分配差距,这说明碳税的确存在累退性的特征[8]。

2.碳税征税目的对公平目标的影响 碳税的初衷就是改善环境,无疑征收碳税对污染地区居民的直接影响是有益的。但是从长期来看,如果对环境的重视而有可能阻碍经济增长或恶化就业,低收入者的收入下降会抵消环境优化的收益。

如果考虑到税款的使用目的,结论也是相似的,通常情况下,政府为了扩大经济规模,会将征收的收入用于资本积累,这将提高财产性收益占国民收入中的比重,降低劳动报酬在国民收入中的比重,同时征收碳税最终会提高工资成本,使雇主对劳动力的需求下降,因此征收碳税必然会进一步扩大资本所有者和劳动者之间的收入分配差距。

3.碳税征税方式对公平目标的影响 在税负归宿方面,税法只能规定名义上的纳税人而很难决定谁是最终的税负承担者。因此,碳税的税负归宿取决于征收方式,理论上,碳税的征收方式存在两种选择:即“污染者付费”模式 (PPP)和“使用者付费”模式 (UPP)。前者可以实现源头扣缴、减少偷逃税款的机会,但后者更符合公平目标,也有利于加强消费者减少碳排放量的意识。但是,值得注意的是,无论是依据 OECD环境委员会于1972年提出的环境税课税经济原则,还是现实中碳税 (包括环境税)实际征收模式,污染者付费原则都是首选。

在这种情况下,碳税的征收后果就需要考虑最终税收归宿的分布,依据税收归宿原理,税负的分配也会受到课税商品对价格的供给和需求弹性大小的影响。当消费者对商品的需求弹性大于生产者对商品的供给弹性时,消费者承担的税额小于生产者承担的税额,反之,则消费者承担的税额要大于生产者承担的税额,由于碳税所征收的化石燃料需求弹性较小,短期内消费者负担会明显更重一些。

(三)碳税的成本目标与效率目标的矛盾

在最优税收环境下,政府征税时不需要考虑成本的,然而,现实中的税收制度远比理论描述的要复杂得多,尤其是在追求税收经济效率的过程中,征管成本的增加将成为一种必然趋势。对于碳税而言,这种相互间的矛盾会更加明显,具体表现为:

1.碳税的技术特征对征管成本的影响 在碳排放量的确定上,二氧化碳的排放与所燃烧的矿物燃料具有严格的比例关系,而且对于燃烧后产生的二氧化碳目前没有适宜的技术手段将其回收测算,所以通过对投入或使用的矿物燃料的碳含量来推算碳排放量是比较符合管理成本条件的。如果能够利用现有环境管制机制对碳排量进行检测、监督,则可以有效地节约税收征管成本,但是如果由税务机关单独建立一套技术系统,其成本规模会急剧扩大。另外,与大多数税种类似,碳税的起征点的选择和征管范围的划分也会直接影响到行政管理的效率[9]。

2.碳税的管理层次对征管成本的影响 征税部门的能力取决于环境控制的政府级次上,也就是税收管理的责任部门。由于环境问题所涉及的区域较为广泛,在目前普遍实行多层政府的情况下,不同层级的政府机构都拥有对环境进行管理的能力与动力,如何合理运用不同层次的税务机构的现有资源,将直接决定碳税管理成本规模。

3.碳税的可接受程度对征管成本的影响 碳税作为“绿化”税收体系的典型代表税种,对大多数国家而言,无疑是一个新兴事物,可能对纳税人而言,更会直接理解为税收负担的加重,在这种背景下,必须进行广泛有效的税收宣传,以降低纳税人对碳税的抵触心理。同时,对于新税开征初期,税制设计的复杂性与否也将直接影响到纳税人的遵从程度,在税制设计中,要充分考虑到纳税人依法纳税所增加的额外成本。国际税收实践经验表明,良好的事前沟通、合理的税制设计将有利于提高纳税人的遵从程度,进而提高碳税的可接受程度,不仅在政治上容易获得支持,在具体实施中也容易实现经济效率的提高和征管成本的降低。

四、我国碳税改革政策目标的协调性建议

当碳税无法实现兼顾所有政策目标时,就应该在设计中进行协调与利益权衡,毕竟征收碳税的主要目的还是减排,保持较高程度的经济激励,使环境污染者承担其相应的社会责任,并尽量实现税收征管成本的最小化,在此基础上,再考虑收入规模与社会公平目标。具体而言,在碳税制度设计时应遵循以下若干原则:

(一)坚持碳税改革经济激励优先、兼顾收入规模原则

碳税的首要目标就是抑制碳排放,基本方法就是通过提高税收负担引导碳排放的降低,所以,碳税税率的制定应该具有一定外部成本补偿的特点。如果将碳税税率设计为较低标准时,对环境保护的激励效果会不明显,违背了税制改革的本意。如果将碳税税率水平设计为较高标准时,短时间内会形成较强的激励效果,税收收入增加,但在一个较长时期内,随着碳排放的降低,则税收收入会降低,融资功能被削弱。因此,要合理设计碳税税负水平,协调经济激励与收入融资之间的矛盾。

但是,考虑到我国社会经济的发展阶段,为了能够对纳税人二氧化碳减排行为形成激励,同时不能过多影响我国产业的国际竞争力和降低低收入人群的生活水平,短期内碳税税率水平应该保持低水平,从策略上看,可以在开征初期实行低税率,再进行税率的逐级调整,让居民和企业有足够的时间做出恰当的行为选择,从而可以避免对经济造成比较大的冲击并减弱社会阻力。

因此,碳税税率的确定可能与目前其他税种存在一定程度的差异。现有的税种对于税率的基本要求是保持稳定性,而出于对碳税经济激励原则的考虑,应该在某种程度上建立碳税税率的动态调整机制,可以根据我国经济社会的实际发展状况和国际税收协调等方面的需要,适时进行灵活调整。例如采取国际通行做法,引入碳税时实施预告和税率渐进时序策略,给企业一个缓冲期和充足的调整时间。这样处理的好处在于一方面可以积极调整碳税的经济激励程度,保持对经济主体影响的有效性与灵活性,另一方面可以依据税收规模需要进行适应性的变化,兼顾经济激励与收入规模的双重需要。

(二)坚持碳税改革成本最低原则

1.选择合理的征税依据 在已经开征碳税的国家中,碳税的征税依据主要包括两种:大部分国家 (丹麦、瑞典和挪威等)是按化石燃料的碳含量征收碳税,只有少数国家 (波兰、捷克等)直接对二氧化碳等排放量征税。由于测算碳含量的方法在技术上更为简单易行,也不用考虑能源效率的改进和碳回收利用等技术水平的制约,能够最大程度上减少技术性对碳税征管的不利影响,因此,我国碳税制度在设计时,建议直接以碳含量推算出的二氧化碳排放量作为计税依据。

2.选择合理的征税环节 如果选择“PPP模式”征税,则意味着按照煤炭、天然气、成品油等化石燃料的产量向生产企业征收碳税,强调“谁污染谁缴税”。如果选择“UPP模式”征税,则意味着按照煤炭、天然气、成品油等化石燃料的消耗量向消费者征收碳税,强调“谁使用谁缴税”。虽然目前对于“PPP模式”存在种种争议,但是,从现阶段来看,选择生产环节征收碳税所面临的遵从压力更小,也容易获得消费者的认同,碳税实施的政治压力最低。

3.选择合理的税权划分模式 税权划分的选择来自于税种的自身性质,根据中央税与地方税的划分标准,地方税应该是具有非流动性且分布较均匀、不具有再分配和宏观调控性质、税负难以转嫁性质的税种。而碳税对整个宏观经济、产业的发展产生影响,甚至具有国际利益协调的特征。从这个角度分析,碳税作为中央税更为合适。

但是,考虑到我国目前地方税收入规模过低,为了调动地方政府的积极性,建议将碳税作为中央与地方共享税,绝大部分应该上缴中央财政,少部分留归地方财政。这样既可以在整体上合理分配财政资金,平衡地区间的财力差异,有利于国家宏观调控目标的实现,同时,也有利于地方政府根据实际情况安排资金,调动地方政府积极性。

4.选择合理的税负规模 相关国家在开征碳税时,基本上都遵循税收收入中性的原则,即在开征碳税的同时,降低所得税、社会保障税等税种的收入,从而使整个税收收入相对保持不变。这种处理方法对现行中国税制改革尤为重要,鉴于目前我国高税负对于纳税人的不利影响,已经对税制优化提出前所未有的要求,如果能结合整个税制结构的调整,按照有增有减的税制改革方案,一边征收碳税,另一边降低企业所得税、个人所得税的税率,这样纳税人的综合成本并没有提高。更为重要的是,在防止碳税向老百姓转嫁上,国家应鼓励企业技术创新,为碳税征收提供良好的社会环境,最大限度降低碳税对纳税人的心理压力,减少税制改革成本。

5.选择合理的征收时机 征收碳税必然会对推高能源及基础资源产品的价格,从而导致 CPI的进一步攀高,在这种背景下,纳税人尤其是低收入阶层必然会对碳税的征收持反对意见,而在目前税收环境越发强调民主、民生的背景下,为了降低纳税人对碳税的不遵从程度,考虑碳税的征收时机就显得更加重要。鉴于目前世界性的经济危机的不利影响还没有完全消除,未来经济发展还存在相当大的不确定性,贸然开征将不利于我国经济的平稳增长,也不利于碳税征收成本的降低,所以,短期内 (1-2年)并不是碳税征收的最好时机,应该在中期 (3-5年)内根据当时的经济条件与宏观调控目标适时推行。

(三)坚持碳税改革适度公平原则

无论是碳税的理论研究还是现有的实证调查,碳税在收入分配方面存在收入调节的累退性已经是不争的事实。那么是否在碳税的制度设计中就对这种自身缺陷不加考虑呢?答案肯定是否定的。任何改革都必须不能损害公民的整体社会福利为着眼点,决不能让公众的利益受损,这是评判任何一项改革成败的重要标志,碳税开征也是如此。我国目前正存在着严重的收入分配问题,碳税必须要在制度设计方面尽量避免出现进一步损害低收入者的经济影响,否则不仅会恶化社会公平,也会增加税制改革的政治风险。

OECD曾将税收领域用于缓解收入分配不利影响的方法划分为两类:一类是税前减免方式,主要方式是采取群体性减税或免税待遇等税收优惠措施;另一类是税后返还方式,主要通过税款的返还,对受到不利影响的群体进行经济补偿。应该说,上述处理方法对于碳税而言都具有一定的可操作性。

一方面,在碳税制度设计中,可以采取较为稳妥的减免税政策,例如对某些特定的产业部门 (如能源密集型行业)实施减免税,或对某一特定的企业 (如二氧化碳排放削减达到一定标准的企业)实施减免税,或是对某一些特定的居民 (如个人)实施减免税。当然,这样的减免税要进行严格的控制,包括对实施范围的限制与对减免税权的限制,以防止其滥用会对碳税实施的政策效果产生较大的负面影响。

另一方面,积极借鉴国际实践经验,可以设计合理的碳税税额返还制度。既可以采取直接返还模式,将税款直接退还给纳税人,并限制其税额用途,引导纳税人将返还税款直接用于污染治理,或刺激纳税人投资于环境保护领域,以促进环境效益的实现。也可以采取间接返还模式,将环境税款返还于其他领域 (例如购买环保产品)和相应减少纳税人其他税负 (例如降低个人所得税负担)等方式。这样的返还制度可以与税款的专用性相结合,在税收收入连年超经济增长的背景下,完全可以实行专款专用,并在预算中予以反映,以确保碳税收入专用于包括返还在内的环保减排项目。

[1]W issemaW,Dellink R.Age Analysis Of The ImpactOf A Carbon Energy Tax On The Irish Economy[J].Ecological Economics,2007,61(4):671-683.

[2]Barker T,Baylis S,Madsen P.Auk Carbon/Energy Tax:The Macroeconomics Effects[J].Energy Policy,1993,21(3):296-308.

[3]Creedy J,Sleeman C.Carbon Taxation,PricesAndWelfare In New Zealand[J].Ecological Economics,2006,57(3):333-345.

[4]王金南,严 刚,姜克隽.应对气候变化的中国碳税政策研究[J].中国环境科学,2009,(1):101-105.

[5]魏涛远,格罗姆·斯洛德.征收碳税对中国经济与温室气体排放的影响[J].世界经济与政治,2002,(8):47-49.

[6]Pearce.D.W.The Role Of Carbon Taxes In Adjusting To GlobalWar ming[J].Economic Journal.1991,101(407):938-948.

[7]Oates,Wallace E.Green Taxes:CanWe Protect The Environment And Improve The Tax System At The Same T ime?[J],Southern Economic Journal,1995,61(4):915-922.

[8]汪曾涛.基于我国碳税税负归宿的税收政策研究[J].商业时代,2009,(12):95-97.

[9]Muller F,Hoerner J.Greening State Energy Taxes:Carbon Taxes For Revenue And The Environment[J].Pace EnvironmentalLaw Review,1994,12(1):5-60.

(本文责编:留 钟)

Research on the Coordination of D ifferent Policy Objectives in the Design of China's Carbon Tax

XUE Gang
(School of Public Finance and Taxation,Zhongnan University of Econom ics and Law,W uhan430071,China)

Among all emission reduction measures,the carbon tax is recognized as the most effective way to improve our climate,that'swhyChinese governmentpays attention to it as tax reform direction recently.In the current economic analysis,the design of carbon tax ismostly based on the objective to maximize the efficiency,which is also called Pigou Tax Theory.However,as an integralpartof tax reform,we should also considerotherpolicyobjectives in the design of carbon tax,such as equity,revenue and cost,and then balance different objectives to achieve the suboptimum refor m of carbon tax system in China.The author discusses the diversity of policy objectives,and tries to figure out how to adapt to these objectives in the design of China's carbon tax.

carbon tax;tax system opt imization;tax reform

F810.422

A

1002-9753(2010)10-0023-06

2010-06-21

2010-09-09

薛 钢 (1974-),男,江苏江阴人,经济学博士,中南财经政法大学财政税务学院副教授,硕士生导师,中国财税法学教育研究会理事,研究方向:税收法律与税收政策。