论《气候变化框架公约》遵约机制的构建＊

王晓丽

（武汉理工大学文法学院，湖北武汉430070）

论《气候变化框架公约》遵约机制的构建＊

王晓丽

（武汉理工大学文法学院，湖北武汉430070）

《气候变化框架公约》第13条是有关构建该公约遵约机制的一个条款，但其形成过程并非一帆风顺。综合运用国际条约解释的基本方法，可以全方位把握《气候变化框架公约》遵约机制的构建过程。该过程中透露的信息与经验也可对即将展开的新一轮全球气候变化条约的谈判有所借鉴。

条约解释；气候变化；遵约机制；缔约方会议

时至今日，全球气候变化问题已成为世界各国高度关注的国际问题之一，国际社会为此也组织召开了多次会议，希望通过国际规范性文件解决此问题。2009年12月7－18日，世界各国领导人齐聚丹麦首都哥本哈根，商讨《京都议定书》第一个承诺期（2008－2012年）结束后，全球应对气候变化的道路该何去何从。2009年也因此被称为全球“气候变化年”。但令人失望的是，这场全球瞩目和备受期待的高端盛会最终并未取得实质性成果，会议仅达成不具法律约束力的《哥本哈根协议》，未确定具有约束力的温室气体减排目标。其主要原因在于各国对减缓和抑制全球气候变化的国际法律措施的态度迥异，无法达成一致意见。尤其值得关注的是，尽管中国政府已经在应对全球气候变化的问题上作出了巨大努力，但由于各国立场不同，在气候变化领域所追求的国家利益不同，作为世界上最大的发展中国家，中国在会议期间和会后招致了一些西方媒体的批评。尽管中国对这些批评的声音作出了有理、有力的回应，但这些回应在国际法上缺乏更为坚实的理论基础。究其原因，主要在于中国没有充分运用《气候变化框架公约》（The United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下简称《公约》）及其遵约机制，有效利用中国作出的履约努力和履约成果，化被动为主动，取得有利的国际谈判地位。

在国际环境合作的历史上，《公约》是一个具有里程碑意义的多边环境协定，它开启了全球解决气候变化问题的大门。然而，国际环境协定的产生是一个极为复杂的艰难过程，而且有关环境协定的遵守、实施与履行更是障碍重重。本文试图通过对《公约》遵约机制构建的回顾与分析，总结历史经验，为下一轮全球气候变化条约达成国际合作提供一些有益的参考意见，以利于中国借鉴相关国际实践，积累在气候变化领域的外交经验，在以后参与类似的谈判中减少被动，获得更多主动权。

一、《公约》遵约机制的产生背景

《公约》是1992年联合国环境与发展大会的主要成果。在该公约酝酿与产生过程中，各国的科学家、法学家和其他相关研究人员发挥了团结一致、共同合作的精神，为公约的制定营造了坚实的社会基础。国际社会于1991－1992年间成立了一个政府间谈判小组来着手制定，并为联合国环境与发展大会的召开作准备。

《公约》缔约国一致承认：气候变化及其不利影响是全人类共同关切的问题。依据《公约》第2条的规定，该公约的最终目标是将大气中温室气体的含量维持在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平的达到应允许生态系统有一个逐渐适应气候变化的过程，还应确保粮食生产不受威胁，并使经济发展以可持续的方式继续前进。

缔约国达到《公约》目标以及实施其条款所采取行动的主要原则是共同但有区别的责任原则，也即发达缔约国在解决气候变化及其不利影响方面应率先采取行动。因此，基于共同但有区别的责任原则，缔约国的义务因其是发达国家还是发展中国家而各自不同。一般要求各缔约国要建立并公布其人工排放气体的“清单”，同时拟定并实施国内计划，采取“源”和“汇”的措施减少和消除温室气体（“源”是指向大气排放温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程或活动；“汇”是指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制）。这些政策和措施旨在使二氧化碳和其它温室气体的人工排放单独地或在国际范围内恢复到1990年的水平。

此外，《公约》附件Ⅰ所列的发达缔约国还专门承诺，要在国内采取政策和措施，限制温室气体排放，以减缓气候变化态势。为满足发展中国家履行数据报告义务的全部成本，发达国家缔约方还要提供新的和额外的财政援助。它们还应提供包括技术转让在内的财政支持，因为要弥补发展中缔约方不断增长的为实施《公约》义务和减缓气候变化国家方案所需要的经济成本。除了实体义务和经济义务，《公约》还规定了缔约方互相交流履约信息的义务。这种义务和发展中国家与发达国家之间进行的数据报告的内容和时间要求是不同的。

关于遵约机制的内容主要体现在《公约》的第13条：“缔约方会议应在其第一届会议上考虑设立一个解决与公约履行有关的问题的多边协商程序，供缔约方有此要求时予以利用。”同时在《公约》的第9条和第10条规定了运行该遵约机制的科技咨询机构和履行机构的内容。值得一提的是，作为《公约》缔约方会议重要成果之一的《京都议定书》在遵约机制的探索上迈出了更大的步伐，构建了完整的遵约规则和针对“不遵约”行为的约束措施。可以说，正是因为准确理解和传承了《公约》第13条的制度精神，才形成了《京都议定书》堪称完整的遵约机制。这也从另一侧面说明了研究《公约》遵约机制的重要现实意义。

二、《公约》遵约机制的构建过程

有人可能会认为，《公约》第13条只是一条指示性规定，如同《蒙特利尔议定书》第8条一样。但是，在回顾了《公约》谈判过程后，我们会发现各国已经谈到了《公约》遵约机制的细节问题。由于谈判时间有限，各国无法在谈判期间达成一致，它们将第13条设置成了下一步谈判中需要进一步发展的一个提示性条款，需要补充《气候变化框架公约》遵约机制的其他重要因素。政府间谈判委员会制定《公约》遵约机制的过程可分为以下三个阶段。

（一）收集缔约国对遵约控制程序的建议

起初，各国并不愿意提交具体的程序。它们认为，该机制应当由各国协商来规定其具体义务。同时，各国强调：这些问题应在政府间谈判委员会达成一致意见后，规定在《公约》内容中。大部分建议都提到要对缔约国的报告进行一定形式的审查。《蒙特利尔议定书》的遵约机制成了一个参照，缔约国希望以它为借鉴，创建一个更具体、更完善的遵约机制。在其谈判过程中就已经出现了相关措辞的变化，如：“实施”总是和“遵守”一起出现，因为二者结合使用能更确切地反映出：一项国际义务的实施是国家遵守其国际承诺的连续性过程。缔约国还认为，该机制应是合作性的，而非充满对立情绪。后来经过协调，一些缔约国提出了对遵约控制程序的具体看法。

（二）挑选缔约国提出的最有价值的建议

这个建议是由相关工作组的专家共同提交的，他们提出了《公约》解释和实施问题的解决方案，这个方案体现了遵约控制程序和争端解决机制的主要特点。工作组的专家认为，传统方法不足以保证对《公约》的遵守。他们提出，气候变化是一个真正意义上的全球问题，所有国家都受到其他国家行动或不行动的影响，应该严格按囿于双边争议的解决方法行事，如一方对另一方提起不遵约的指控或同另一方产生争议而采取单方面行动，并不符合《气候变化框架公约》的内在要求［1］。《气候变化框架公约》解释和实施问题的解决方案的侧重点放在协商与合作方面，帮助缔约国遵守义务规定。根据《气候变化框架公约》规定的义务行事的缔约国，有权要求其他缔约国遵守《气候变化框架公约》的义务性规则。

与上述建议相适应，《公约》的遵约机制建议稿包含以下要点：其一，缔约方会议是所有问题的解决开端，也对问题解决的全过程负责。任何缔约方或附属机构均可以向缔约方会议提交有关《公约》解释和实施的问题。其二，在机构设置方面，建议稿认为：缔约方会议应设立一个临时性小组，小组成员从缔约国中选择。解决任何问题的第一步均应是同相关国家协商。临时小组应向缔约方会议汇报其与有关国家协商的结果，包括提出可行性解决方案。缔约方会议应当考虑该报告的提议，并采取它认为必要的一切措施。这种机制的设想综合了遵约控制程序和传统争端解决机制的共同要素。其三，因为许多问题与《公约》的解释有关，缔约方会议和临时小组就从一个法律专家小组那里寻求咨询建议，同时也向国际法院征询意见。在缔约方不执行缔约方会议所作的决定时，缔约方会议可以采取它认为有助于进一步实现《公约》目标的必要措施。

（三）设定缔约方会议的表决制度和机构制度

该建议稿还包含了一个缔约方会议作决定时投票表决方法的内容，颇令人玩味。在类似程序中，所有决议的通过都要求绝对一致并不总是现实可行的选择。因此，建议稿中提议，必要时可由三分之二多数同意通过有关决定。用语也有改变，如在谈判中，缔约国同意不再使用“遵守”和“控制”等词，而代之以“有关实施问题的解决”。该建议稿为《公约》建立一种新的遵守控制程序奠定了基础。然而，在随后的下一轮的谈判中，又被大幅度地修改了。修改内容不仅包括该遵约机制的内容和形式，还包括运行机构等内容。发达和发展中国家在上述两方面问题上的观点相互对立［2］。在机制的形式方面，建议稿提供了结合不遵约程序和争端解决程序共同特征的方案，但被缔约国否决了。虽然大多数国家愿意使两种程序互相独立，只选择其中一种，然而，他们还是未就遵约机制的形式和内容达成一致意见。

在机构的设置方面，有两个问题特别引人瞩目。第一，缔约国否决了临时小组的提议，而是倾向于设立一个《公约》的常设性附属机构。第二，缔约国对该常设性附属机构的任务和组成有不同意见。发达国家主张建立一个“实施委员会”，委员会的组成人员应尽量精简，负责处理特定缔约方的遵约问题。而发展中国家则主张，建立一个对所有缔约国开放的参与性机构，机构主要在《气候变化框架公约》实施方面提供建议和帮助。双方妥协的结果是建立了《公约》实施附属机构，该机构对所有缔约国开放，但其参加成员仅限于各国政府代表。该实施附属机构并不审查特定缔约方实施《公约》的状况，但是它定期评估缔约国采取的实施措施的整体综合效果。

三、《公约》遵约机制构建中的关键因素

《公约》遵约机制的构建是一个复杂而漫长的过程，各国谈判代表团相互之间在意见和认识上，既有出于各自的利益考虑的争斗和交锋，又有出于对严峻的环境问题共识的融汇和妥协，最终形成的文本是一个激烈博弈之下的复杂产物。尽管如此，《公约》遵约机制的核心条款和运行的关键因素依然具有其重大理论意义。因而必须深入理解其要义，才能准确把握《公约》遵约机制的实践价值之所在。

（一）准确理解《公约》第13条中的核心概念

正确理解第13条，需要涉及到国际法的条约解释原理。在传统国际法理论中，条约解释的基本方法大致可分为三类：第一种是原文法，第二种是意图法，第三种是目的法。这三种解释方法之间并不互相排斥，而是存在着一些共性并在实践中互相关联。原文法以条约本身的内容作为对条约精确解释的根据；意图法以强调缔约各方的意图而区别于原文法，但使用意图法的人还是要根据条约原文来找出缔约各方的意图；目的法更注重于条约所宣称的目标和目的，但目的法的使用者总是通过条约原文并根据缔约各方的意图来确定条约的目标和目的。这三种方法的根本不同之处在于对条约进行解释时，其对条约以外的外部证据的使用程度不同。例如，条约谈判过程中的材料是否可以作为解释条约的根据。

根据公约第13条建立的“多边协商程序”一直被认为是《公约》的遵约机制，其中的一些术语需要特别关注，如其中的“程序”是指一整套操作规则，其性质被设定为“非对抗”和“透明”的。“非对抗”暗示一种友好的沟通方式，“透明”则可以理解为不遵约案件的当事国在任何时候均有权全面参与该机制，其他缔约国和公众也可以了解该决定的内容。

该遵约机制和公约第14条规定的争端解决机制是互相独立的，二者地位平行，任何一种程序也不能干涉另一程序。遵约机制是为了给面临履约困难的缔约国提供帮助和支持，而争端解决机制主要是用于公约的解释和适用所产生的问题。缔约方强调该遵约机制的程序是灵活的，即缔约方会议（Conference of Parties，以下简称COP）可以对其规则、术语进行解释或者以修正案的形式进行调整和修改［3］。从启动方式来看，公约的遵约机制与《蒙特利尔议定书》的遵约机制略有不同，公约的秘书处无权启动遵约程序。除了缔约方针对本国不遵约行为启动遵约程序外，还允许对别的缔约方的遵约行为提出调查申请。从该意义上讲，该遵约机制也包含了一些双边争议解决中互相监督的色彩。

（二）把握《公约》遵约机制运行中的关键因素

《公约》本身并未包含一个完整的遵约机制，但它却包含了一些关键因素，这些因素可为日后发展公约遵约机制奠定基础。

1．规定了缔约国的概括性义务。首先，关于公约的实体义务，缔约国一致承认：气候变化是全人类共同关切的事项。尽管无法从这句表述中得出具体义务，但可以得出推论：为解决该问题，公约要求缔约国对不遵约行为作出集体反应［3］。此外，前面论述中已经提到，共同但有区别的责任原则对公约的整体结构至关重要。秉承该原则的精神，发达国家和发展中国家承担的公约义务并不相同，因此，这些不同国家在不遵约程序中的所受的待遇也不尽相同。其次，公约中规定的缔约国的义务都非常概括，故评估一个缔约国是否遵约也很困难，因为公约的第一个条款就允许缔约方有一个尽可能大的遵约行动选择范围。这就使得遵约机制的判定标准并不严格，而是具有一定的弹性，便于对不同类型缔约国的遵约行为分别进行认定。这个特点正是吸引一些发展中国家参加《公约》的主要原因。

2．设立了合适的遵约机制实施机构。《公约》设立了附属实施机构和科技咨询机构作为遵约机制的实际操作主体。在公约的实施机构中，关键是需要选择一个适合承担遵约机制程序的运行机构。在原有机构中，缔约方会议有权接受缔约方提交的相关信息，并对其实践后果进行评估。但是，其主要任务是致力于公约的整体发展，而不是审查和处理个别缔约方的遵约行为。秘书处负责整理和提交缔约方的履约报告，同时在必要时可以帮助发展中缔约方搜集履约信息，或者就这些信息和缔约方进行沟通，但其主要职能是行政性的，无法解决遵约过程中产生的实际问题。由此可见，没有一个现存机构可以独自承担起遵约程序的运行功能，建立一个全新机构确有必要。

3．建立了“深度审查”信息制度。“深度审查”制度在《公约》中主要是指由《公约》附属实施机构的权威专家小组对缔约国提交的国家履约报告进行全方位的深入审查，核实其数据的真实性，甚至在有必要时还可以深入缔约国要求验证其履约报告中的信息。“深度审查”制度直接触及到了缔约国国家主权，因此，遭到了部分国家尤其是发展中国家的强烈抵制。该制度在1995年召开的第一次COP上就确立了，但相当长时间内，主要适用于发达国家缔约方。发展中国家坚持共同但有区别的责任原则，主张该制度应先适用于对全球气候变化负主要责任的发达国家，发展中国家应享有一定的宽限期。然而，深度审查制度不能被视为是遵约机制，因为在该制度下，审查小组无权对不遵约行为采取处理措施。

对缔约方履约报告审查的一个基本前提是区分不同类型缔约方的履约报告，分阶段进行审查。为了保证对这些报告审查的标准达到实质公平，缔约方会议制定了发达国家缔约方准备和提交国家履约报告的导则。1996年第二次COP审查了提交给它的第一份国家报告。审查过程包括了审查小组对该缔约国的考察。在公约实施附属机构和公约科技咨询附属机构相关建议的基础上，第二次COP呼吁发达国家缔约方应尽快采取进一步履约行动，以保证2000年时将温室气体的排放水平恢复至1990年的水平。同时，会议还指出，一些发达国家没有履行技术转让和经济援助的诺言［4］。这是对发达国家缔约方遵约情形的第一次正式评估。

四、基于《公约》第13条而形成的“多边协商程序”

《公约》第13条是《公约》遵约机制得以建立的主要国际法依据，其中的核心内容是“设立一个解决与公约履行有关的问题的多边协商程序”。此处的“多边协商程序”的理解应包含以下双重涵义：一是按照法定程序进行的，以COP为载体的包含所有缔约国参加的多边协商过程，二是在对缔约国是否遵约存在争议情况下，还可以吸收包括附属实施机构、科技咨询机构以及环保非政府组织推荐的专家人选在内的临时工作小组等机构所进行的多边协商程序。

《公约》第13条规定得非常简短，以至于直接影响到其具体应用，因此第13条的解释问题在多边协商程序的设计之初必须要得到解决。1995年第一次缔约方会议成立了一个临时性的工作小组来讨论这些问题，该小组由技术专家和法律专家组成。工作小组在1995－1998年间提出了建立多边协商程序的建议。其工作过程可分为三个阶段：多边协商程序的定位——讨论多边协商程序的文本——制定现行的多边协商程序，最终确定《公约》的遵约机制。

在第一个阶段，基于第13条而成立的工作小组（The ad hoc working group based on Article 13，简称AG13）搜集整理了多边协商程序的多方建议。该过程中AG13采用了问卷调查的方法。来自缔约国、政府间国际组织、非政府组织的反馈信息显示了这些不同行为体在遵约程序的特点、功能、机构安排和具体流程上都有不同的意见。其中的争论点之一是：公约的遵约程序应当是建议性的还是监督性的［5］，即它应是仅仅对遵约提出建议并进行支持，还是应当审查和督促各国遵约。另一个争论问题是该程序是否应对缔约方的遵约行为进行干涉。最终形成的对多边协商程序的定位是非对抗性和非司法性的协商程序，即侧重于对缔约国的遵约行为提出指导性建议，弱化直接的监督措施，尽量避免对缔约方遵约行为的过度干涉。但是，各国对缔约方不遵守公约应采取何种措施却没有讨论。

第二阶段的工作主要围绕发展中国家和发达国家的意见的交锋而展开。工作小组第四次会议才开始逐条审议公约遵约程序的文本。第二阶段谈判的主要成果是在上述争论最激烈的问题上，以中国为代表的发展中缔约国和以欧共体为代表的发达缔约国达成了妥协性意见。各方都认为：公约遵约机制应是建议性的，不是监督性的。在此基础上工作小组对多边协商程序的文本进行了讨论和修订，力争反映出各方在该问题上达成一致的主要意见。然而，争论颇为激烈的问题——缔约方是否应当为其遵约行为接受审查，则被忽略了。

第三阶段的工作也并非一帆风顺。按照常理，多边协商程序的文本已获讨论通过，《公约》遵约机制的形成应是水到渠成的事情，然而，工作小组在1998年6月召开的第六次会议上通过了公约的遵约机制，但当时并未提交缔约方会议。各国又一次产生了分歧，这次是在遵约机制的组成结构和运行机构——多边协商委员会的组成人选两个问题上意见不一。在1998年第四次COP会议上，各国认为可以通过会下的非正式协商来解决未完成议题，但是至今也未解决。妥协的办法就是由附属实施机构和科技咨询机构共同完成对缔约国遵约行为的认定和评判。可以说，1998年第四次COP通过的多边协商程序只是部分内容，只是部分通过了该机制的提案［3］，它被认为是《公约》遵约机制构建过程中的最大遗憾。然而，也正是因为有了这个前车之鉴，其后《京都议定书》的遵约机制的谈判过程就设定专门程序，允许缔约国在主要问题上多次沟通，避免了类似情形的再次发生。

五、结 语

《公约》是第一个全球性的气候变化条约。它的缔结，直接开启了对全球气候变化问题进行国际法调整的进程。此后的《京都议定书》和其他相关全球性条约以及有关气候变化的区域或双边条约无一不受到《公约》的影响。在此意义上，对《气候变化框架公约》的客观、准确理解，直接关系着全球气候变化立法的走向。公约的第13条虽然条文简短，但各国对其的解释与理解却纷繁复杂。根据《维也纳条约法公约》的解释规则，运用原文法理解该条款是把握其核心内容——构建《公约》遵约机制的最恰当方法，同时，也不能忽略国际社会订立该公约的意图与目的对公约条文理解的重要性。毕竟《公约》承载着太多人类社会解决全球气候变化问题的期望。目前看来，对公约相关条款的理解虽然经历了一个争议的过程，但经过各国的协调与沟通，最终达到了对《公约》大体一致的理解，避免了因对条约有不同理解而导致的对条约精神的背离。其中的经验与教训，对即将展开的新一轮全球气候变化问题的谈判与立法不无裨益。

［1］ W．Bradnee Chambers．Towards an Improved Understanding of Legal Effectiveness of International Environmental Treaties［J］．16 Geo．Int＇l Envtl．L．Rev．501，Spring，2004：89－91．

［2］ Jutta Brunnée．Coping with Consent：Law－Making under Multilateral Environmental Agreements［J］．Leiden Journal of International Law，March，2002：205－207．

［3］ 《气候变化框架公约缔约方大会第七届会议报告》第24／CP．7号决定之附件［DB／OL］．（2002－10－22）［2009－11－10］http：∥maindb．unfccc．int／library／？screen＝decision＿list．

［4］ Brunnee．A Fine Balance：Facilitation and Enforcement in the Design of a Compliance Regime for the Kyoto Protocol［J］．Tulane Environmental Law Journal，2000（12）：256－257．

［5］ Xueman Wang and Glenn Wiser．The Implementation and Compliance Regimes under the Climate Change Convention and its Kyoto Protocol［J］．Review of European Community and International Environmental Law，2002（11）：198－199．

On the Establishment of Compliance Mechanism of UNFCCC

WANG Xiao－li
（School of Humanities and Law，WHUT，Wuhan 430070，Hubei，China）

The 13th Article of“The United Nations Framework Convention on Climate Change”（UNFCCC）is about the establishment of compliance mechanism of UNFCCC．But the process of establishing is zigzagging．We can see the establishing process of compliance mechanism of UNFCCC comprehensive by using the basic approach of international treaty interpretation．The information and experience from the process will be beneficial to the next negotiation of global climate change agreement in the forthcoming．

treaty interpretation；climate change；compliance mechanism；conference of parties（COP）

D996．9

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2010．06．016

2010－06－15

王晓丽（1975－），女，河南省漯河市人，武汉理工大学文法学院副教授，法学博士，硕士生导师，主要从事环境法和国际法研究。

教育部人文社会科学青年基金项目（09YJC820087）

（责任编辑 高文盛）