浅析非政府组织兴起的原因

党雅贤

（西北师范大学政法学院 甘肃 兰州 730070）

非政府组织简称NGO，是民间组成的公益性社会团体，有特定的目标和原则，无论如何，其是为社会、人民服务的，在政府之外，对于社会事务予以补充式的管理、协调、帮助。20世纪70年代以来它们在国际上比较活跃，特别是冷战结束以后，其范围迅速扩大，现在呈全球性分布的趋势。那么非政府组织兴起的原因是什么呢？我们主要从以下几个方面加以分析。

一、“非政府组织”的出现及理论基础

非政府组织最早产生于西方，英国光荣革命之后，资产阶级民主制度在西方逐渐确立——公民被赋予一定程度的政治权利，同时各种自由结社运动在社会上开始出现，这些组织代表社会不同阶层的不同利益与愿望，可谓是政府的“补充”。资产阶级民主革命为非政府组织的勃兴铺设了社会基础。

但是，真正理论化的关于“非政府组织”论述，其基础却在西方的“政治制衡理论”，按照西方的政治学，国家是统治社会的主体，社会则是统治的对象。代表国家的政府拥有巨大的权利，若不予以限制必然会趋向专制，而限制的重要途径之一便是公民参政，其参政的有效途径是建立众多的抗衡性的社会集团。[1]

20世纪60年代在西方兴起了“新自由主义”，新自由主义认为“政府”在国际社会中的角色固然重要，但它在承认“政府”角色重要性的同时，又强调“非政府”国际组织，在国际关系中的作用。这一新思潮的目标主要是在“政府”之外，更全面、更妥善地处理以经济为“主线”的各种社会事务。

最近兴起的“新公共管理”和“改革政府”运动席卷了世界各国政府，这一运动思潮为非政府组织的兴起注入了新的活力。洛克说过：政府是人们在共同的协定下放弃部分权利按照契约建立起来的，为人们提供各种各样的公共服务，是人们满足需要的手段。然而西方的不少NGO人士对那种坚持只有政府才有责任来提供公共服务的传统观点提出质疑，对政府怀有一种难以言状的不信任感。他们称政府为“官僚机构”，主张应该改革政府的这种传统的权威观点，从而提高政府的行政效能。政府可以确立一般的政策方向，并出台一系列行之有效的政策框架，但在执行的过程中并不总是有效，甚至有时会违背原来的宗旨。于是政府改革的倡导者主张与私营部门或非政府部门建立合作伙伴关系。因为这种合作伙伴关系能够更好的利用信息资源和群众基础生产出让公民更满意和接受的公共产品。[2]

然而更深层的原因是，政府并没有因组成的合法性而保持其在对外、对内的政策中也具有广泛的代表性和合法性。因为政府及其机关的组成是具体的每一个人并由具体的人来运作，一切全在人的掌握之中，总是“人”说了算。而人本身又是极其复杂的，交织着二元性：贪欲与节制、脆弱与坚强、冲突与合作、理性与非理性等复杂的成分与倾向。尽管存在公共选择和分权制衡，但以权谋私，权钱交易等各种不符合民主代议制政府的事例频频发生。在外交方面一些越来越强势的利益集团（如跨国公司）会利用其自身数量少，便于组织等优势对本国的决策者进行强有力的游说。而本国的每个公民因资源、信息、时间的有限处在一盘散沙之中，无法对本国的立法决策者施加有效的影响。这样立法决策者会在私人利益集团的压力下屈从于他们而弃大众利益于不顾，弃社会正义与公平于不顾。这就是所谓的“民主赤字”、“政治市场失灵”。这种情况会导致各种权利的滥用现象[3]，而人权、环境、健康、文化等统统退居次要位置组织。相比之下非政府组织的信念与趋向则不同，他们要以自己的清白、独立和公正为人民谋福利，同政府树立一个对立面。“非政府组织的天性就是常对政府的政策提出新问题和表示公众的不安”，成为“对国家的主要社会抗衡力量”，[4]这种在国家权威上丧失的信心希望在民间社会发展中得到补偿。于是非政府组织便应用而生了。有位学者把这些称为“悄悄的革命”。[5]

以上这几种在西方兴起的政治学理论为非政府组织的兴起和发展提供了强有力的理论依据。

二、全球化的发展是国际间“非政府组织”崛起的根本原因

20世纪60年代末70年代初期以来，特别是冷战结束以后，人类社会进入全球化时代。所谓全球化是指“人类社会生活跨越国家和地区的界限，在全球范围内展现的全方位的沟通、联系、相互影响的客观历史进程与趋势。”[6]而全球化的核心是经济全球化，特别是以跨国公司为代表的经济全球化的影响将导致民族国家丧失部分经济领域的控制权——国家的主权将受到不同程度的挑战，那么经济全球化是如何导致民族国家主权地位下降的呢？中国学者愈可平在《全球治理引论》中谈到经济全球化主要体现为资本全球化、产品全球化和通讯全球化。进一步说，当经济全球化与国家的领土发生冲突时，传统的领土观念正在越来越多地让位于经济全球化的要求。因此要是没有资本、产品和通讯在全球范围内的自由流动，就根本谈不上经济全球化。这些因素造成了民族国家必须摈弃传统的国家领土和主权观念为经济全球化做出必要的让步[7]。那么这种民族国家主权地位的相对下降和社会力量的崛起给非政府组织的出现提供了一些政治空间。

伴随全球化出现的通讯和互联网的应用及普及，也便利了各国私人间的联络与组织，如通讯技术的发展和通信费用的大幅度下降使得有着相同兴趣和志向的人们可通过互联网进行持续的国际和国内对话，也可以使地方性的非政府组织活动家将其国内的发展情况在很短的时间里通知全世界其它的非政府组织。随着信息技术的飞速发展，任何人都可以迅速与国内的非政府组织和跨国的非政府组织取得联系并到处开展活动，如主办各类网站、杂志、政治论坛等。通过这些平台对其自身进行广泛的宣传。因此这一时期非政府组织便大批出现。

冷战的结束带来了国际社会各个领域的巨变，原来被掩盖在美苏长期对抗中的民族、宗教、领土等矛盾日益显现出来，地区及国内战争此起彼伏；出现了国际社会收入水平和财富的两级分化，人类生态环境的恶化，资源短缺等全球性的问题。一系列危机的出现使一些有良知的人认识到：人类的发展不能单靠国家—政府力量或企业—市场力量来解决全球化过程中的一系列问题。当务之急是需要建立各种各样的非政府来补救政府和市场活动的失效领域和空白领域，如保护环境、人道援助、人权保护、防止核扩散和恐怖主义等。

三、非政府组织自身的优势是“非政府组织”长盛发展的内在基础

非政府组织是公民自愿结合起来的社会团体，其体制结构及活动方式与政府组织相比具有更大的灵活性，官僚主义程度低。它们侧重于社会发展建设，而不像国家（政府）一样集中于权力。今天各种各样的非政府组织活跃于社会发展领域，如救援、扶贫、人权、教育、保健和安全等。它们制造舆论，实施监督，制约政府的行为，做政府无力做的事情，不愿做的事情和暂时无法做的事情。非政府组织的特点是非营利性和非政党性，不以赚取高额利润和谋取权利作为其活动目标。因此在组织结构中人员关系较为单纯，程序较为简单，远离腐败，决策灵活，办事效率高，有着良好的目标人群的支持。

同时非政府组织具有独特的专业优势，许多非政府组织的组成人员大多是专门从事某一行业的专家，如在裁军非政府组织中就有不少的武器专家和核物理专家。非政府组织的组成人员比较稳定，有许多人长期研究某一问题，他们思想深刻，见解独到且有系统的理论依据。因而非政府组织经常因技术专长著称而成为当今最大的国际组织——联合国的重要合作伙伴。联合国的重大会议和决策需要听取非政府的意见，尤其是有关人权的会议和信息，大多要求非政府组织参加并听取它们的意见。下面是非政府组织参与联合国主要会议的情况：

资料来源：克拉克等，1988年；联合国秘书处，2001年5月25日；福斯特，2002年。

非政府组织的道义优势使其具有良好的社会基础。非政府组织是民间自发组成的，不以营利为目的社会机构，其宗旨大多数集中于实现社会公平与正义，正因为其公益性和人道性，非政府组织被称为是“世界的良心”。以中国为例，目前农村贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人。除了政府自上而下的扶贫开发以外，效率较高，方式灵活的非政府组织如中国扶贫基金会等在消灭贫困的过程中起了重要作用。2001年10月，中国还首次举办了“中国非政府组织扶贫国际会议”。在会议上，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、美国慈善基金会等许多非政府组织代表联合发表了《中国NGO反贫困北京宣言》，[8]这些非政府组织创造了巨大的社会效益。除此之外，各国的非政府组织在维护世界和平保护人权方面也作出了积极贡献，如2001年4月23日，来自世界各地的非政府组织代表聚会德黑兰，讨论和制定共同战略来制止以色列的挑衅行为，支持巴勒斯坦人民为争取基本权利而进行斗争。[9]正是非政府组织致力于一些社会公益事业而赢得了国内和国际社会的认同与尊重。

总之，国际社会事务的复杂化需要在“政府”之外，有一定的“组织”予以正视和处理；以经济为主线的各类事务的“全球化”，需要一定“超越政府”的机构对跨国界的事务予以正视与处理。还有非政府组织自身的特征其成长的内在力量。这些，决定了“非政府组织”的兴起与壮大。成为一股新生的力量参与国内国际事务。

[1]杨冠群.关注蓄势待发的世界非政府组织运动[J].国际问题研究.

[2][3][6]王丽娟.全球化与国际政治[M].中国社会科学出版社，2008.3.

[4]Chiang Pei-heng;Non-governmental Organizationsat the UN,N.Y. PraegerPub.,1981,p.59.

[5]Robert W.Gox;;Approaches to World Order,Cambridge Univ.Press,1996,p.534.

[7]苗艳丽.冷战后国际非政府组织崛起的原因[J].长治学院学报.2005年8月（4）.

[8][9]高频，郁华.全球化进程中的非政府组织[J].看世界.