关于非税收入管理法制化的思考

孙结才

（铜陵学院法政系，安徽铜陵 244000）

关于非税收入管理法制化的思考

孙结才

（铜陵学院法政系，安徽铜陵 244000）

我国非税收入管理长期法治缺失，导致非税收入无序膨胀、管理失范、次序混乱，已成为当前经济社会一大突出问题。因此，从法律层面对非税收入进行规制，把非税收入管理纳入到法制化轨道上来，就显得非常必要。文章从阐释我国非税收入管理现状入手，在分析了法治缺失是我国当前非税收入管理混乱重要根源的基础上，提出了我国非税收入法律规制的基本原则和管理法制化的的具体路径。

非税收入；管理；法治缺失；法制化

一、我国非税收入管理现状

政府非税收入是政府为了满足社会公共需要或准公共需要，参与国民收入分配和再分配的一种形式。政府非税收入一直是我国财政收入的一个重要组成部分，但政府非税收入在我国财政理论和实践中却是一个新概念，它表面上只是一种从收入来源的角度对政府财政收入所做的划分方式，改变了我国传统意义上从资金管理角度对政府财政资金所做的预算内、外划分方式，但实质上包含了对以往仅从计划体制角度强调对财政资金管理这样一种理财思路的修正。所以这一概念从2001年一经提出，便引起了财政理论界和管理部门的广泛关注。

改革开放以来，随着经济的快速发展和政府职能不断增加以及财权的逐步分割，政府非税收入增长很快，占财政收入的比重也逐年提高，非税收入已成为地方政府的一项重要财力。2008年全国地方非税收入占一般预算收入比重达18.8%。[1]应该说，非税收入在优化资源配置和加强宏观调控，发展社会公共事业和提高公益服务水平，调节各经济利益主体行为，制止收入流失和增加财政收入等方面起到了积极的作用。但是实践表明，非税收入发挥作用是有一定约束条件和范围的，由于管理缺位、机制不健全、制度不完善、法制意识淡薄和行政权力的膨胀而造成非税收入管理不受法律的制衡，进而使得政府非税收入过度膨胀，不仅使大量的资金游离于财政监管之外，削弱了政府宏观调控能力，而且滋生腐败，破坏了政府形象，公民基本权利得不到有效保障。由此可见，我国现阶段对非税收入的管理仍是混乱无序的，离市场经济和现代公共财政的要求还相距甚远。如何适应市场经济和现代公共财政的要求，加强对政府非税收入的设置、征收、使用和监管，实施科学、合理、高效的引导与规范化管理，建立科学的政府非税收入秩序，既是构建公共财政框架的重要内容之一，也是整顿和规范政府分配秩序，促进社会经济健康快速发展，践行“科学发展观”的重要举措。

二、法治缺失：非税收入管理混乱的重要根源

非税收入管理混乱，原因很多，但笔者认为最终的根源仍在于制度性因素，尤其是法治的缺失。

（一）法治与非税收入管理混乱关系的理性辨析

市场经济条件下，虽然政府及其官僚的“经济人”性质并未发生改变，但“法治”成为市场经济有效运行的原则和基础。一方面政府与民众构成了契约论基础上的委托代理关系，政府受到民众“投票”的制约；另一方面，政府与市场的作用边界及政府间关系以法律的形式得到明确的界定，从而使各相关主体由于都具有明确、稳定的预期而得以更好地规范自身的行为。[2]正因如此，我们说，作为与市场经济体制相适应的公共财政，其基础是法制，公共财政实质就是运行机制法治化的财政。[3]作为公共财政重要组成部分的非税收入，其管理的基础当然亦是法制，只有建立严格的法律体系，加强对政府财力的全面法律约束，从法制建设入手建立各项切实可行的非税收入的立法、行政法规，明确征收标准、程序及管理办法，并用法律程序约束财政分配，才能达到规范非税收入管理的目的。

当前非税收入管理领域种种不规范的问题，就其根本而言，是市场经济体制尚未在中国真正建立所决定的，是人治状态和官本位传统依然顽固存在的具体化，是市场和社会民众仍无法有效约束政府权力的直接表现。换句话说，其根源就在于体制转轨过程中政府角色和职能未能实现彻底转换，“法治化”缺失，而“人治化”盛行。

因此，解决非税收入管理领域的问题，就必须从其根源入手，从制定“元规则”的角度，实行“宪政”，在世俗的行政权力之上，给法律赋予至高无上的地位，积极推进法治财政建设，真正实现财政的法治化，非税收入管理的秩序才能得到真正的规范。

（二）非税收入管理法治化缺失的具体表现及对分配秩序影响

非税收入管理秩序混乱，如上所述，从根源上主要是作为国家代表的各级政府及其官员缺乏有效的法治约束所造成的。由此，我们可以得出法治缺失与非税收入管理秩序混乱之间的一个传导机制，即非税收入管理法治缺失——各级政府及其官员行为约束软化——非税收入管理秩序混乱。按照这样一个机制框架，进一步探讨非税收入管理法治缺失的表现及对财政分配秩序的具体影响。

1．非税收入管理立法缺陷严重，对权力约束弱化

到目前为止，我国至今没有统一的法律和行政法规对非税收入的政策界限予以明确统一，虽有一些地方性规章，但法律级次较低、不易协调，实际贯彻执行难以得到充分保障，使得非税收入管理无章可循、有章难循，导致对相关主体约束效力不足。非税收入在征收、征缴过程中，存在执行不力和对违规行为处罚不力的情况，各种违法违纪现象还很突出，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收入的管理上处于被动状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法律和行政法规约束，导致管理上的被动。由于立法质量不高，法律规范弹性过大，也给财税执法者或相关政府官员赋予了很大的自由裁量权，在缺乏相应程序监督机制的情况下，极易造成权力的滥用，并最终损害法律的权威。

2．预算体制不统一，导致非税收入管理弱化

预算体制不统一，预算内外两张皮，政府过度分散理财，是非税收入管理弱化的重要根源。由于多数基层政府是“吃饭型”财政，没有实现真正意义上的部门预算和综合预算，仍然延续预算内、预算外“各算各的账，各拨各的钱”。本来属于政府统筹安排得的财政资金，不能发挥其应有的平衡财政的作用。没有任何收费和处罚职能的部门或单位只能靠预算内不多的经费，勉强维持工作的正常开展；而职能部门在预算内拨了经费和各种专款后，又可在预算外按一定标准返还各种收费，造成部门和单位之间严重苦乐不均，影响了正常的社会分配秩序。收支挂钩，部门利益人格化是非税收入膨胀的现实原因。现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即“收支挂钩”。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，是现行收费过多过滥、急剧上升、膨胀不止、企业和居民不堪重负的现实原因。[4]

3．监督环节法治缺失，加剧非税收入管理行为的失范

主要表现在政府非税收入管理缺乏有效、独立的监督机制。在收入项目的立项、收入征管和支出安排上存在较大随意性，缺乏民主性和透明度，缺失听证协商制度和公众参与机制，缺乏有效的监督机制，导致对政府非税收入监督职能的弱化，前馈控制和同期控制严重缺乏。各个地区普遍存在政府非税收对收入立项、标准制定、票据管理、预算编制和决算及支出管理和监管信息流程的断裂。制定政策的对执行政策的情况不了解，无法及时解决出现的问题；负责核算和决算的对收入来源真实情况不清楚，无法对收入增减变化情况做出准确分析；负责预算编制的，在编制收入计划时，难于衡量执收部门上报的收入计划是否符合实际。[5]

三、非税收入管理法制化的路径分析

非税收入管理的法治缺失问题，亟须通过进一步改革来求取完善。而非税收入法律制度的改革与完善，既要确立正确的基本指导思想，又要关注具体规制路径的构建。

（一）非税收入法律规制的基本原则

非税收入法律规制的基本原则是政府在设置和实施非税收入法律制度时应遵循的基本指导思想，也是评价非税收入法律制度优劣的基本标准。为了贯彻依法治国、依法行政、依法理财的方略，根据财税法的基本价值理念，笔者认为非税收入法律规制应遵循以下基本原则：

1．法治原则

这是与市场经济的法治性要求相匹配的财政原则。对公共利益和公共需要最充分、最稳定的表现形式是法律，公共财政的基础是法制，公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政运行机制法治化就是说整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。[6](19)政府非税收入作为公共财政的重要组成部分，其任何项目和标准的出台，都必须有法可依，必须按照法定程序经过严格的法律审查或行政审查。比如在美国，州级政府在联邦《宪法》所赋予的权力范围内对政府非税收入立法，政府非税收入的项目和标准以及控制、开征、变更等都必须通过议会或选民投票表决。此外，还对非税资金运行的全过程都以法律的形式作出了严格的规定，确保资金的科学管理和有效利用。

2．民主原则

在民主制度下，政府财政收入取之于民，其公共支出也理应用之于民，以体现最广大民众的意愿。[7](37)非税收入的民主原则主要集中于非税收入政策制定的民主化。非税收入项目和收费标准的确定，需要经过民主投票来做最终决定，任何一个公民都有权对非税收入管理中的现象进行质疑。比如在美国和加拿大，法律规定设立新的收费项目或修改收费标准之前，必须在本区域范围内举行公开听证会，通知缴费人进行磋商，并就收费可能产生的正反两面影响进行评估。有关部门和机构未履行上述程序，或者未经协商和达成一致意见的，不能新设收费等非税收入项目。

3．公开原则

非税收入管理的公开原则，能让非税收入从收费项目的确定到非税收入的征管、使用的全过程透明化，全面接受社会的监督。在成熟的市场经济国家中，政府必须向公众公开财政预算报告和财政管理政策，公众通过政府网站能查询到各项财政收支（包括非税收入收支）情况。

（二）非税收入管理法制化的具体路径

1．更新政府非税收入管理理念

要逐步淡化预算外资金概念，尽快树立非税收入新理念，真正把理念统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”[8](105)上来。一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是树立全局观念，把非税收入管理改革置于财政改革与经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向。三是树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革规范非税收入管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。

2．要严格收费项目的立项、审批管理

从政府行政与立法之间的关系来看，政府非税收入的立项与审批权限应提请人大审议、批准。从政府间的关系来看，政府非税收入立项审批权限的配置应与政府非税收入的受益范围和国有资产出资人相适应。即涉及全国范围的项目，应由中央审核与批准，地方性的项目，应由地方政府审核批准。政府部门间的职责要根据各部门承担的与政府非税收入项目相关的职责来划分。财政部门作为政府非税收入的主管机关，处于收费项管理主控地位，应在源头上把握好收费项目立项审批关，做到法律法规依据充足、项目论证充分完整、政策风险可控。[9]

3．健全民主决策机制，完善政府非税收入标准管理

政府非税收入标准管理是一项政策性强，涉及纵向及横向等诸多方面的利益分配关系，因此其标准的确定和管理应科学、规范、相对稳定。为此，一是要完善政府非税收入标准确定过程的公共决策程序，发挥听证制度在科学制定标准中的作用，使广大人民的意见在决策中得到一定程度的表达和尊重；二是改变现行的收入标准，由物价部门为主财政部门为辅的办法，应根据政府非税收入标准的确定过程所具有的政策性与目的性强的特点，像管理税率一样管理非税收入标准，建立由财政部门提出，报立法机关审查批准的管理体制；三是要建立标准确定的公示机制。应通过各种新闻媒介发布文告、编制目录等多种形式告知社会公众，促使征收机构和缴费人严格按规定执行。

4．加快法制建设步伐，健全政府非税收入管理法律体系

政府非税收入管理工作规范化、法制化，应以完善的法律体系为前提和基础。近年来，各级财政部门在政府非税收入管理方面进行了有益探索，并积极付诸实践，湖南、安徽、广西、辽宁等地陆续出台了非税收入地方性法规或政府规章，初步建立了非税收入管理政策和制度框架。国家应在各地先行制定符合当地实情的地方性法规和规章基础上，抓紧制定《政府非税收入管理法》、《政府非税收入稽查法》、《政府性收费管理条例》等全国性的法律或行政法规，从而形成以法律、行政法规为核心，以部门规章和地方性法规、政府规章为主体，以地方各级财政部门规范性文件为补充的政府非税收入管理立法体系。通过积极探索、勇于创新，不断总结经验、努力实现政府非税收入管理工作科学化、精细化、规范化、法制化。

5．强化监督，建立有效的政府非税收入监督管理体系

政府非税收入点多面广，执收人员众多，要监督到位，就需要改革非税收入稽查的思路，从源头抓起，从基础开始，要在充实现以财政监督、审计监督、社会监督为主体的政府非税收入监督体系的基础上，更新监督的内容，健全监督机制，强化监督手段，提高监督效果，逐步建立起一个以立法机关监督为保障，财政、监察、审计监督为主体，公众和媒体舆论监督为基础的多层次的监督稽查体系，整合监督资源，形成监督合力。

[1]宋兴义.地方税：国际经验、中国现状和改革展望[J].地方财政研究，2009（9）.

[2]连家明，王丹.基于法治化视角的财政分配问题研究[J].财经问题研究，2008，（5）.

[3]丛中笑.构建公共财政框架的经济法思考[J].当代法学，2004（5）.

[4]贾康，刘军民.非税收入规范化管理研究[J].华中师范大学学报，2005（5）.

[5]徐苗苗.非税收入及规范化管理研究[D].青岛：中国海洋大学，2009.

[6]徐孟洲.财税法律制度改革与完善[M].北京：法律出版社，2009.

[7]刘剑文.财税法学[M].北京：高等教育出版社，2004.

[8]高培勇.中国税费改革问题研究[M].北京:经济科学出版社，2004.

[9]张丽华，杨树琪，孙辉.对现行非税收入管理制度建设的评述和思考[J].经济问题探索，2009（1）.

（责任编辑：张新玲）

Abstract:One of the big problems in modern economic society is the long time absence of law management of non-tax revenue which results in the disorderly expansion, management anomie and chaos of the revenue. So it is necessary to manage it on the basis of law. Based on the present situation of non-tax revue management, this paper analyzes that the absence of the rule of law is the root of present management chaos and discusses the basic principle of legal regulation of non-tax revenue and the ways of its legal management.

Keywords:non-tax revenue; management; lack of the rule of law; legalization

On Non-tax Revenue Management on the Basis of Law

SUN Jie-cai
(Department of Law and Politics, Tongling College, Tongling 244000, Anhui)

F810.43

A

1009-8135（2010）05-0098-04

2010-04-28

孙结才（1974-），男，安徽望江人，铜陵学院法政系讲师，主要研究财税法。