辨证对待非制度化政策参与

○张玉强 孙淑秋

辨证对待非制度化政策参与

○张玉强 孙淑秋

目前，理论界对非制度化政策参与行为的认知有失偏颇，在社会主义民主建设过程中，面对制度化政策参与的诸多不足和弊端，非制度化政策参与也存在着一定的必然性和合理性因素，应在认知和理论层面上加以研究，进而更好地发挥其在和谐社会建设和民主法制进程中的作用。

一、非制度化政策参与的内涵

所谓非制度化政策参与是指，“公民采取不符合国家宪法、法律规章、政策条例等所规定的方式和程序，影响公共政策制定、执行、评估、终结的活动。”因此，非制度化政策参与本质是公众的制度外参与。

首先，是否有制度规范是判断的基本标准。从概念来看，非制度化政策参与仍是公众的一种政策参与，关键是该行为不在明确的规制范围之内，因此是否符合法律制度规范成为其是否是制度化行为的基本标准。这样看来，表面上非制度化参与是公众的行为表现，但背后根本的影响因素乃是政府的法制建设。换句话说，政府的法制建设影响非制度化政策参与的定性和范围，政府的法制建设越完善，非制度化政策参与就越少，反之亦然。

其次，非制度化政策参与并非不具有合理成分，不能一概否定。由于制度的主观性、可变性和存在失误的可能性，因而，制度内的行为并不一定就是合理的。同样，制度外的行为，由于制度的滞后和主观认识的限制，也会有其合理的成分，也有进入制度内的可能，因而，制度内并非就是有效的保障，制度外就是无效的代表。基于此，非制度化政策参与的发展方向不应就是制度化这一唯一目标，而应定位于规范化发展这一更根本、更宽泛目标，制度化也应只是实现规范化发展的一种途径和手段。

最后，非制度化政策参与不能等同于违法的政策参与。法制社会，从政府的角度看，法无明文规定即禁止，这叫依法行政，但从公众的角度看，法无明文禁止即可行，因此公众的非制度化参与公共政策，虽然没有法制保障其制度化要求，但如果没有限制性规定，也在允许的范畴之内。进而得出，违法的行为一定是非制度化的，但非制度化的行为，并不一定违法。

二、非制度化政策参与的表现

现实中，非制度化政策参与有多种表现，根据不同标准，我们可以将其归纳为不同的表现类型。

1.以主导主体的不同可以分为：政府主导的非制度化政策参与和公众主导的非制度化政策参与

在公众政策参与过程中，主要涉及政府和公众两大主体。他们在不同的非制度化政策参与中的主导地位是不同的。因此，便会有政府主导型和公众主导型之分。政府主导型，主要是由于便民、紧急情况以及专项工作的需要，由政府组织和引导的参与，如各类座谈会、民意调查、领导接待日等；公众主导型，主要由于政府提供的参与形式不能满足其要求，或急于实现自己的利益需求的情况下而产生的，如行贿、网络反腐、非法的游行、示威等活动。

2.以是否合法为标准可以分为：合法的非制度化政策参与和非法的非制度化政策参与

非制度化政策参与从合法性角度看，有合法和非法之分。合法的非制度化政策参与，虽然没有参与方式和程序方面的具体制度规定，但却不违背法律精神和原则，也无明文的禁止性规定，因此，属于合法的、非制度设计的行为，如领导接待日、官员博客、民意调查等；非法的非制度化政策参与是法律所不允许的，凡是违背法律规范的政策参与行为都是非法的行为，如非法的游行、示威、非法的行政听证会等，这类行为是导致对非制度化政策参与批评的最大因素。

3.以参与的目的不同可以分为：建议性的非制度化政策参与和诉求性的非制度化政策参与

从参与的目的来看，非制度化政策参与有建议性的和诉求性的。建议性的，如研讨会、座谈会等，这种参与一般是具有积极意义和导向的，目的是更好地提出政策完善的各种意见和想法，往往是政府主导产生的；诉求性的，如非法集会、越级上访等，是以表达利益需求和反应社会问题为主要目的和内容，反应了一种公众的政策需求，一般表现为公众主导的政策输入过程。

4.以参与的方式不同可以分为：传统的非制度化政策参与与新兴的非制度化政策参与

从非制度化政策参与的方式来看，有传统和新型之分。传统的非制度化政策参与，在社会上广泛存在，人们对其也是十分熟悉，如个体凭借私人关系影响政策活动古已有之，却无法制化要求；新兴的非制度化政策参与，是随着社会进步和技术发展而出现的，具有时代意义和动态变化的一种参与方式，如网络技术的发展带来的网络公共论坛、博客、在线交流等活动。这些新兴的非制度化政策参与，需要认真研究，是规范化发展的主要对象之一。

三、非制度化政策参与存在的合理性

1.非制度化参与具有本身独特的优势

如果说制度化参与具有规范、稳定、可预期和可控性等特点，那么非制度化政策参与，却具有灵活、便捷、高效和创新等优势。首先，其没有既定行为规范的束缚，可以完全根据实际需要采取适当方式来进行，特别是公众可以根据自身优势、偏好来选择，灵活性较强。其次，非制度化参与省却了制度成本，参与形式简单、程序简化，如公民的网络政策参与行为，足不出户，轻点鼠标就可以实现，因此从成本角度考虑具有便捷性特点。再次，非制度化参与往往目标具体，根据具体政策或特殊背景而产生的，因此有很强的针对性，这样容易取得参与的实效。最后，非制度化参与没有参与方式、程序等条件的限制，给我们不断丰富和创新这种参与形式提供了广阔的空间，因此，随着时代和技术进步，不断会有新兴的非制度化政策参与行为的出现，而且这些行为会更符合时代的需求，更具有技术的内涵和优势。

2.是制度化参与的有益补充和来源

非制度化政策参与对于制度化政策参与而言，并不是绝对对立和排斥的，而是其一种重要的补充和来源。“当有序的、常态的、制度化的政治参与不能达到既定目的时,参与者就有可能借助于无序的、非常态的、非制度化的参与形式来补充。”具体而言，首先，制度总是落后于实践的发展，公众的政策参与行为，随着时代的发展，技术的进步和民主化的进程将会出现更广泛的表现和途径，在制度需求和供给出现失衡的时候，非制度化的参与便必不可少。其次，由于制度本身存在的稳定性和严谨性，决定了其不适合调控不确定性和灵活性较强的行为，而现实中很多政策参与行为往往由于特殊环境或具体政策本身需要而决定的，特别是突发性的事件解决，此时不适合用普适的制度加以调整，非制度化参与便有了发挥作用的机会。再者，任何制度都有制度成本，其调整都会涉及到利益变化，因此在时机尚未成熟之前，需要非制度化参与作为过渡性的选择。最后，正是非制度化政策参与形式的出现，才进一步暴露出现行制度化政策参与制度的种种缺陷，也不断地促使我们进一步思考制度化政策参与制度设计的公正性和科学性问题，不断地进行制度创新和完善。同时，现实中非制度化参与行为的不断成熟和稳定，也为其向制度化发展提供了良好的基础，因此非制度化参与又常常是制度化参与的重要来源，如行政听证制度、政府信息公开制度在未形成之前，都在实践中以非制度化政策参与形式而存在。

3.非制度化政策参与有利于保护少数群体的利益

目前，大多民主制的国家都实行的是代议民主制度，而代议民主制度又是一种体现多数人利益的制度安排，因而，“民主政府的本质，在于多数对政府的统治是绝对的。”也因此，在民主制度的国家里，制度性的政策参与是符合多数人意愿，并用来满足多数人利益需求的必然产物。然而，“多数人的意志和决定并非总是正确的，多数人安排的制度化政治参与的框与途径也并非总是能够顺畅、有效地表达少数人的利益诉求。”从人类历史经验来看，忽视少数人的利益需求，一方面容易产生多数暴政的危害，另一方面也是社会缺乏和谐、公平的体现。更何况，少数人的利益也是社会利益的组成部分，也会有合理性的因素和真理性的成分。因此，在制度安排的政策参与不能体现和满足少数人利益的时候，社会自发而产生的非制度性政策参与恰好填补了这一空缺，也因此，现实中的非制度化政策参与往往是社会弱势群体、特殊群体采取的主要利益表达方式。从这一角度看，非制度化政策参与与制度化政策参与一道，维系了社会利益表达的平衡，并共同推动社会政治文明的不断进步。

4.是我国当前特殊社会背景下的必然现象

改革开放以来，随着社会的发展与依法治国进程的不断推进，“公民”概念实现了回归，公民的权利与义务得到了保障，公民政治参与的热情日益高涨。同时，我国目前正处在社会转型加速、社会分化趋势加剧、利益多元化格局鲜明的大背景下，社会矛盾和冲突前所未有的出现，而矛盾的表达和政策的参与往往采取多渠道、多样化的形式。因此，有学者指出“在此背景下,我国的内输入特征已不能适应社会需要。因此要逐步发展外部输入机制,激发政策形成的外在压力。”这样看来，以公众为导向的政策参与行为将会日益增多，因此非制度化参与也将呈现常态化发展。而从民主法制建设的进程来看，十七大告指出：我国的“民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应”，这就是说制度设计的民主参与机制，还不能满足公众政策参与的需求。在制度供给不足，或在制度范围内不能很好实现公民政策参与这一目标和要求的时候，诉诸非制度化的政策参与行为，也是政府在服务、民本、善治行政理念下，实现灵活、高效和务实的政策参与的现实要求。

四、如何实现非制度化政策参与的利用与发展

1.以辩证和发展的思维对待非制度化政策参与行为

这就要求我们，分析公众非制度化政策参与是否合理时，看其是否符合政策实践的要求，是否取得了良好的参与效果，如果答案是正面的，那么就应该加以肯定。同时，在政策实践中，要多发挥非制度化政策参与的优势，注意防范其破坏性后果的产生，而对于新生的非制度化政策参与，要欢迎的同时，谨慎对待，在实践中加以检验。另外，在态度上，我们还要有发展的视角，公众的非制度化政策参与，随着实践的发展，有的会通过制度化的方式稳定和完善，而不适合制度化安排的也会通过伦理、习惯等方式走向成熟规范，对于那些不符合时代需求和法律要求的方式，随着公众参与素养的提高和制度化渠道的完善也会逐渐淡出历史的舞台。因此，特殊的历史时期，无论是社会背景的现实，还是由非制度化向制度化发展存在过渡阶段的需要，我们都应充分发挥非制度化政策参与的合理因素。

2.加快非制度化政策的参与的规范化发展

加快非制度化政策参与的规范化发展，首先要明确哪些非制度化政策参与是需要规范化发展的，这里要坚持两条基本标准，一是属于合法的非制度化政策参与类型，而那些违法的非制度化政策参与，是如何防范和减少的问题，而不是怎样规范和发展的问题；二是能够取得参与的实效，那些没有参与效果的政策参与，纵然再合法，也没有规范化研究的实际意义。在明确了规范化的选择标准和对象之后，可以从以下三种途径来实现规范化发展。

首先是制度化。这就需要，加快非制度化政策参与的制度化建设的步伐，尤其对那些在实践中已经成型和有效的参与行为，要通过制定相应的规范性文件，以政策或法律的形式将其固化下来，如目前很多地方都建立的领导接待日制度，使这种个别行为已经成为政府管理的一般性工作要求，这就急需在制度层面上加以肯定和规范。

其次是伦理化。非制度化政策参与行为，如同社会合作体系一样也具有伦理规范的需求，一是需要加快行政伦理的建设，以民主、公平的理念来引导公众的政策参与行为，即使没有成形的制度规范，也能保证公众的政策参与沿着合理、有效的方向发展。二是需要加快公民社会的道德建设，通过公民自律、自治能力的提高，不断约束自身非法的政策参与，同时通过各种有效的政策参与渠道关心和参与政事。

再次是良性习惯化。我国社会公众在传统的政治文化熏陶下以及长时期的政策参与实践中逐渐养成了，一时不容易改变的行为、倾向或社会风尚。这种政策习惯化的做法，具有无意识性和自觉性，有良性和恶性之分，如有的习惯性政策参与，如很多官员喜欢浏览网络论坛，有些公民总爱就公共事件发表意见等，这是良性习惯化的政策参与，可以发挥积极性的作用，即使没有制度性的要求。而有些习惯的政策参与却是恶性的，如广大的乡村地区，非制度性的利益表达盛行，尤以越级上访或群体上访流行，暴力式利益表达也屡有发生。这些恶性习惯的政策参与行为是我们应该从教育和伦理角度来认真思考和解决的重要问题。

3.在非制度化政策参与中充分发挥政府的主导和引导作用

从上面分析中，可以得出非制度化政策参与是制度化政策参与的重要补充，因而，政府在该领域内，为追求参与效果，应积极发挥主导性的作用，这样一方面可以弥补制度化参与的不足，扩充民主参与的渠道，另一方面也可以既定总量的非制度化政策参与需求的前提下，有效减少公众主导型的非制度化政策参与。要发挥政府在非制度化政策参与中的主导作用，一是赋予基层政府更为灵活的权力，二是以结果为导向引导政策参与过程。即使在那些由公众主导的非制度化政策参与过程中，政府部门也要积极引导，将公众的自发过程和政府的引导行为有机结合起来，使非制度化政策参与尽可能朝向政府希望的方向，有规范化的进行。

4.不断创新非制度化政策参与的形式

我们以往所谓的制度创新，在新规范出现之前都是以非制度化形式存在的。要不断实现非制度化政策参与的创新，一是以行政结果为导向，而非过程为导向，这样才能基于行政目标来实现手段的灵活性，而突破程序性的限制。二是以善的理念引领创新活动，无论政府行政的善还是公众参与的善都是为了更有效的政策参与，这样才可避免借助于创新之名，来行违法和私利之实。三是结合技术创新的成果来进行。如网络技术的发展为我们采取各种非制度化的政策参与提供了便利和广阔的空间，一些网络听证会、微博行政等新兴政策参与形式开始不断涌现。

（作者单位：广东海洋大学经济管理学院）

（责任编辑 李海生）