我国城乡二元结构的制度障碍与破解之路

华中煜

摘要：近年来，城乡二元经济社会结构的制度缺陷与弊端越来越凸显，已成为阻碍我国经济社会发展的巨大障碍。打破城乡分治的体制，拆除城乡分割的樊篱，要在发展战略、体制机制、制度创新等关键环节取得突破性进展。

关键词：城乡二元结构；制度缺陷；危害；破解路径

中图分类号：F12文献标识码：A文章编号：1002-7408(2010)01-0010-03

城乡二元结构已经成为制约我国经济社会协调发展的瓶颈性障碍，如果任其存在而不着力破除，势必阻碍现代化进程。目前，我国总体上已“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，因此，必须牢牢把握住这一重要时期，大力推进改革创新，打破城乡分治的体制，拆除城乡分割的樊篱，在发展战略、体制机制、制度创新等关键环节取得突破性进展。

一、城乡二元经济社会结构的制度缺陷

随着工业化、城市化进程的加速，我国城乡二元结构的许多制度弊端凸显，严重阻碍着城乡经济社会的协调发展，主要表现如下：

1城乡二元户籍制度的壁垒。长期以来，一直存在的二元户籍制度，将公民划分为农业和非农业两种社会身份。界限分明的“农业”和“非农业”户口以及不能随便转换和迁移的规定，限制了农村劳动力向城市的自由流动，导致了工农、城乡关系对立恶化，阻碍了社会良性运行，制约了城市化和现代化的进程。户籍制度是留在中国人尤其是中国农民身上带有明显歧视色彩的烙印。在城市劳动力市场中，存在着针对农民工和城市工的工资歧视、就业歧视和福利歧视。有关研究表明，“农民工和城市工的工资差异的15.73％是由户籍制度造成的；农民工和城市工的行业分布差异的50.00％是由户籍制度造成的：农民工和城市工养老保险、失业保险和医疗保险享有率差异的59.48％、51.82％、17.23％是由户籍制度造成的。”

2不合理的二元土地制度。中国实行的是城乡分治、政府垄断土地一级市场的土地制度。一方面，农村集体土地与城市国有土地分别适用不同的法律规则，由不同的行政机构进行管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，非农建设用地，必须由地方政府先征地，转为国有土地之后，再以高价出让使用。由此形成两种土地市场、两种土地价格的二元土地制度。二元土地结构的存在，人为地割裂了土地的市场与价值，不利于按照统一的市场规律与价值配置土地资源。同一土地，由于土地所有性质的不同，造成巨大的增值收益被征地部门所占有，被征地农民权益受到了无情剥夺。扭曲的土地管理制度使农民享受不到平等交换权，许多农民“双失”后，生计得不到保障，社会稳定受到影响。

3城乡分割的二元教育制度。“我国教育制度的最大缺陷在于它的二元分割性。其表现形式是，在城市和农村之间进行整体分割，形成“农村教育”和“城市教育”的巨大差别：从幼儿园到大学的各教育阶段实行内部分割。形成重点学校和普通学校的“两个世界”。其实质内容是，政府有限的教育经费向着城市学校和各级学校中的“重点”倾斜。其直接结果是，分属于两种制度下的教育者和受教育者权利的实现程度截然不同，不同的社会成员及其子女必须宿命地面对着教育机会的不平等。”教育的不公平集中体现在城乡的不平衡和区域的不平衡上，主要表现在农村教育得不到优质教育资源，过度集中于城市，造成了农村教育在起点、过程、结果的三大社会不公平。

4二元的就业歧视制度。我国对城乡居民实行有差别的就业环境和条件。对农村劳动者的就业歧视普遍存在，大多数城市没有将农村劳动力纳入就业计划和劳动保障管理，没有把城乡劳动力资源作为一个整体通盘考虑，没有形成城乡平等就业的劳动力市场；非市场化的分层明显，农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、劳动保护、住房租购等方面与城市居民享有不平等待遇；农村劳动力得不到平等的就业服务，难以享有城市公共就业服务机构提供的各种就业信息、职业辅导、技能训练和小额信贷、补贴培训等就业优惠政策：农民工的权益维护和社会保障缺位，同工不同酬、工资水平低、欠薪现象多，劳动保护少、安全卫生差。

5不公平的二元社会保障制度。城镇职工的养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险项目已经全部出台，建立了相对完善的社会保障体系，实际覆盖率达到70％～80％，城镇居民低保基本实现了应保尽保。而农村社会保障发展大大落后于城镇，覆盖范围窄、层次低、社会化程度低。农村低保制度仅覆盖约50％的农村贫困居民，而农村养老保险则仍处于试点阶段，覆盖面不足10％。目前，中国有2亿农民工，2008年年末，只有4976万农民工参加了工伤保险；参加城镇医疗保险的农民工只有4249万人。农民工的社会保险关系接续难，对于跨省流动的农民工很不利。

6分配不公的城乡二元卫生制度。城乡人均公共卫生支出规模存在很大差异。“2000～2004年城镇居民人均享受的公共卫生经费是农村地区的4倍左右。农村人口享受的公共卫生经费远低于城镇人口。”我国85％以上的优质卫生设备和85％的人力资源主要集中在城市。而农村医疗卫生机构因投入少又缺乏人才而难以生存和发展；其卫生服务质量难以适应农村的需要，农民长期处在看病难、看病贵的困境中，农民看不起病，因病致贫、因病返贫的问题十分突出。城乡社会医疗保障体制存在巨大差距，基本医疗保险大部分在城市，公共财政投入新型农村合作医疗的力度不足，还远远不能发挥医疗保障的社会功能。

7歧视性的资源分配制度。“农村发展长期缺乏发展要素，金融剪刀差、土地剪刀差、农产品价格剪刀差、劳动力价格剪刀差。使农业成本长期处于亏损状态，各项社会事业和农村基础设施建设极其落后。”据专家测算，仅农产品价格剪刀差从农村提取了8000亿元。土地剪刀差约2万亿元。

二、城乡二元经济社会结构的危害及原因

城乡二元经济结构是我国经济发展的特殊阶段和我国国情所决定的。但是，近年来城乡二元经济结构已经越来越成为阻碍我国经济发展的障碍，对我国经济和社会发展造成了一系列的负面影响。

1“重工轻农、以乡养城”的城乡差别发展战略，造成城乡隔离，差距拉大，关系疏远。建国后党的工作重心由农村转向城市，在一定程度上采取了放弃农村，发展城市的指导思想。在发展上，采取了以农业原始积累支持重工业优先发展的发展战略：在政策上，通过“工农产品价格剪刀差”、“财政税收收支差”、“金融资金存贷差”和“土地征用出让价格差”等形式和渠道。维系着“城市偏向”的利益格局。由此，造成城市和农村日益分化：城市经济发展迅速，基础设施完善，逐步走向现代化，而农村经济发展缓慢；城市和农村的经济联系薄弱，没有形成城市反哺农村、工业支持农村的良性互动，随着城市居民的恩格尔系数不断下降，对农村的依赖逐步减少，城乡经济联系日益疏远。

2“城乡分割、工农分割”的经济二元结构，造成城乡发展

失衡。协调发展难度加大。“城乡分割、工农分割”的二元经济结构。在城乡之间筑起了一道道资金、市场、技术、劳动力等壁垒，阻碍了生产要素在城乡之间的交流。一方面是城市经济越做越大，在城市圈内自我调整结构、自我发展，另一方面是农村经济越来越在狭小、封闭的圈子内自行发展。结果不仅农业产业化的进程因此而遇到阻力，而且乡镇企业的产业升级和资产重组以及物流业的发展都会因城乡分割、工农分割现象的继续存在而受到制约。

3“城乡割据、二类公民”的二元社会结构，使得城市化相对滞后，工业化受阻。传统的计划经济体制下，城乡之间实行了区域界限分明、人员控制严格、产业分工清楚、管理方式迥异的体制，造成了城乡对立的格局。特别是户籍制度严重阻碍着农村人口向城市的非农化转移，把农民束缚在土地上，造成城市化率滞后于工业化水平，造成农业现代化程度低下，从而制约着工业化进一步地发展。

4“偏爱市民，吝啬农民”的城乡二元政策，造成城乡发展机会不平等，收入差距扩大。舒尔茨指出：造成穷人贫穷的绝不是什么他们的观念落后，而在于欠发达国家对农业部门的制度性歧视所造成的。在我国，“偏爱市民，吝啬农民”的制度安排突出表现在：以教育、医疗、养老、失业等为主要内容的公共服务制度、税收制度、金融政策等方面还存在着严重的不平等现象。由于政府的财政、税收和信贷政策偏爱市民。吝啬农民，甚至掠夺农民的劳动剩余，用来支持城市建设。发展工业经济，提高市民福利水平。最终导致农民丧失了许多发展机会和发展能力，从而加大了城乡居民收入的差距。

5“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略导致“三农”问题突出。由于“重工轻农、城乡分治”的经济社会发展战略没有根本改变，城乡发展严重失调，城乡发展差距不是缩小而是扩大。“三农”问题不仅没有消除。反而累积和叠加变得更加尖锐和引人注目，已经不是发展中国家普遍存在的一般性城乡发展差距问题，而是制约经济社会发展的“瓶颈”。是全面建设小康社会的难点和重点，是全党工作的重中之重，到了非治不可的时候。

三、破除城乡二元结构的途径及对策

“破除城乡二元结构是一个复杂的系统工程，具有长期性、艰巨性，当务之急是要在关键环节上取得突破。

1以确立统筹城乡发展的基本方略为前提。统筹城乡发展基本方略的含义，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，放到经济社会发展全局中统一部署：就是要把农村社会事业放到全面建设小康社会进程中统筹安排；就是要打破以二元结构为特征的城乡分治格局，最终建立起城乡互补互促、共同进步、平等和谐的城乡一体化发展新格局。确立统筹城乡发展基本方略，一是树立全局观念。就是把“三农”纳入到国民经济和现代化建设的大局来统一考虑。改变就农村论农村、就城市论城市的传统思维定势，统筹城乡发展，打破城乡分治，实现城乡资源和要素的自由流动和优化重组，为城市发展提供无限商机，为农村发展注入强大动力。保持国民经济全面协调持续发展。二是树立协调观念。城市与乡村是一个有机联系的整体系统，相互不可分割。必须破除“重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民”的“三重三轻”的陈旧观念，树立“城乡并重、工农并举、市民农民平等”的新理念。实施城乡一体化发展战略。三是树立持续观念。要把“三农”纳入法治轨道。因为。制度和机制具有长效性、固定性、规范性、程序性的特点，必须改变“三农”工作人为化的思维惯性，建立规范化、制度化、法律化的机制。要充分发挥市场配置资源的基础性作用，打破城乡分治体制，营造平等、公开、公平竞争的新体制，形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。

2以户籍制度和农村产权制度改革为突破口。一是实行城乡统一户口制度，废除农村人口与城市人口两种不同的户籍制度，在《宪法》中恢复居民有迁徙居住的自由。以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，完善暂住户口登记，探索建立居住证制度；放宽夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母落户的条件限制。放宽对投资、兴办实业和购房人员的落户政策，放宽各类人才落户政策。二是进一步完善土地制度，承包土地实行永包制，允许农民承包土地的使用权进入一级市场；推动中国土地产权制度的分类改革，农民宅基地应归农民；改革农地征用制度。完善征地程序，严格界定公益性和经营性建设用地，及时给予农民合理补偿。

3以建立城乡公共服务均等化制度为关键。一是建立平等就业制度。消除农村劳动力转移就业的歧视性制度障碍。建立统一的劳动力就业市场，建立城乡劳动者平等的就业服务制度。二是建立城乡平等教育制度。大力增加义务教育投资，加快农村义务教育体制改革，巩固以政府为主的经费保障机制，改善教师的教学条件和生活条件，提高教师的待遇，吸引城市和师范院校的优秀毕业生到农村任教。大力发展农村文化事业，加大对农村文化设施建设的投入。三是建立城乡平等卫生制度。对原有的县、乡、村三级卫生网络进行资源调整，完善基层医疗卫生机构经费保障机制，实行政府预算全额管理；加强基层医疗卫生人才培养，提高卫生服务能力和水平；扩大公共卫生服务范围，逐步形成集疾病防控、计划免疫、妇幼保健、健康教育“四位一体”的农村基本公共卫生服务体系。四是建立城乡平等社会保障制度。综合运用各种政策手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要原则的社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，逐步在农村推行与城市接轨的基本养老和基本医疗保险，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。加强农民工权益保护，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移续接办法，努力实现农民工的同工同酬及子女人学、就业、住房等与城市居民享受同等待遇。不断完善农村社会救助制度，进一步加大扶贫力度，创新扶贫开发路子，提高社会救助水平，对贫困户劳动力技能培训转移就业服务实行补贴，提高贫困人口和贫困地区自我发展能力。

4以构建“市场、政府、第三部门”三位一体的体制机制为保障。一是市场要引导农村经济繁荣。改变城乡二元经济结构的一个重要途径是繁荣农村经济。为此，必须大力发展农业产业化经营。农业产业化是将农民和市场连接起来的有效途径，通过利益机制，把贸工农连为一体，可以形成“龙头”在城镇、“龙身”在农村的“龙形”经济，这无疑有利于促进城市化的发展。大力调整农业产业结构，通过农业工业化，推动传统农业向现代农业转变。改变城乡二元经济结构还必须加快我国城镇化进程。小城镇和大中小城市是一个体系，必须协调发展，并要促进小城镇和乡镇企业的结合，加快小城镇第三产业的发展。二是政府要致力于政策调整和制度创新。从目前来看，首要的任务就是必须消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、税收、财政和金融等等方面“二元化”的政策和制度，实现政策的统一和制度的公平。通过改革，消除造成城乡隔离、阻碍城乡融合的制度性障碍，实现城乡之间资金、技术、物资、人才、信息、劳动力等生产要素的自由流动，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为统一开放竞争有序的现代市场体系的形成奠定基础。必须致力于政策调整和制度创新，加大对农业、农村和农民的支持和保护的力度，实现社会的公正。当前尤其应增加各级财政对农业和农村的投人，特别是增加国家对农村教育、卫生、文化等公共事业支出，实现城乡协调发展。三是第三部门要提高农民组织化程度。“由于组织能力的制约，农民的利益表达机制、利益疏导机制、利益调节机制和基本权利保障机制处于形成阶段，结果是农民的人多之因并未转化成力量大之果，市民的人少却占据着谈判中的强势地位”。大力发展农村的各种经济组织有利于加快农村二元经济结构的转化，加快农村剩余劳动力的转移，加快城市化和工业化步伐，大力发展社会中介组织则有助于改变农民在市场经济中信息不对称和维权谈判能力较弱而处于弱势地位困境等问题，同时有助于农民规避风险，减少交易成本，提高农民的谈判能力。

5以城市化为解决二元经济结构矛盾的根本出路。我国二元经济结构矛盾是长期的历史原因形成的，解决和突破这一矛盾的根本出路应是在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口。转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、三产业的发展，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。具体的实践路径上，在微观层面，要通过农民市民化、农业工业化、农村城市(镇)化这“三化”来完成城乡生产方式一体化、生活方式一体化、市场体系一体化，“三化”中农民市民化是根本；在宏观层面，要通过国家逐步改变对城乡的二元宏观政策，实现城乡平等的一体化宏观管理。

责任编辑：黎峰