论城市拆迁中土地的产权状况及其公允价值

王跃武

(湖南大学会计学院,湖南长沙 410079)

强制拆迁与极力阻迁的现象经常见诸报端,其主要原因是拆迁土地的补偿标准难以让 “被拆迁人”所接受。无论是从单个事件还是从普遍现象来看,城市拆迁中土地的公允价值问题没有得到解决。

一、城市拆迁中土地的产权状况分析

要衡量城市拆迁对象(房产及其他土地)的公允价值,首要的是考察其产权状况,因为经济品的价值在本质上是其 “权利的价值”, “有价值的是法律上的控制,而不是物质上的控制”[1]。实际上,城市拆迁中的矛盾根本上是土地产权问题的矛盾。

1、拆迁前土地的产权状况

城市拆迁的对象主要是各种房产,包括民用、商用或经营性房产。其所有权归属是明确的,《中华人民共和国物权法》(以下简称 《物权法》)第 64条规定, “私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。第 58条规定,“集体所有的不动产和动产包括：…(二)集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施…”。第 61条规定,“城镇集体所有的不动产和动产,依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”。[2]可见,房产本身的产权归属并没有多大争议,但其赖以存在的土地在产权界定上就有较大的模糊与矛盾了。城市拆迁中涉及的土地有两种来源,一是城市市区的存量土地,二是城市扩张时对城市郊区及邻近农村土地的增量利用。《中华人民共和国土地管理法》第 8条规定, “城市市区的土地属于国家。农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”。但是,该法第 43条又规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。……前款所称依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”[3]这就是说,无论土地原来的所有权是怎样界定的,在作为建设用地之前都必须先转为国家所有。可见,在土地所有权上,国家的所有权是实的,而其他的所有权包括农民集体所有权与城镇集体所有权都是虚的,这二者并非平等。这是第一个容易引起模糊、疑惑与矛盾的关键原因。其次,在土地的利用上,虽然 《物权法》第 70条规定, “业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权”;其第 71条规定,“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利”[2];其第 149条规定,“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”,但其第42条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”[2]。这就是说,无论土地、房屋原先的所有权如何,为了 “公共利益”,国家都拥有优先利用的权力(此处不宜用 “权利”)。我们暂且不讨论 “公共利益”与“私有权利”的关系及孰轻孰重的问题,我们先要问什么是 “公共利益”?它是如何界定的?商业性的房地产开发属于公共利益吗?事实上,现有的商业房地产开发大多数是以 “公共利益”名义借助国家政治权力或公共权力获得土地开发利用权,并进而对该土地上的各种不动产进行拆迁。“公共利益”的模糊性与强制性是造成土地产权界定模糊、导致矛盾与产权保护上公正平等缺失、进而引发拆迁矛盾的根本原因。

2、拆迁中土地的产权交易

2004年 8月 28日,全国人大常委会对 《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称 《国土法》)进行了修改,修改后的 《国土法》第 2条规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”[3],其主要变化是 “征用”改成为 “征收”,这反映出公共权力对财产权利的一些尊重与退让,但并未从根本上改变土地产权交易的行政性与强制性,我国的土地产权交易仍不是建立在平等自愿基础上的市场交易。

拆迁中土地产权交易的行政性与强制性也自然地影响到了其中房产的交易。虽然国务院 2001年 11月颁布的《城市房屋拆迁管理条例》 (以下简称 《条例》)第 13条规定,“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议”。但这个协议并非是平等自愿的市场主体之间自由协商的结果,因为 “拆迁人”正如该条例第 4条界定的,“拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位”,而取得该许可证须按条例第 7条规定先要 “提交下列资料：…(三)国有土地使用权批准文件;(四)拆迁计划和拆迁方案…”。[4]这就是说,拆迁人是在已经取得该房产赖以存在的土地使用权与行政赋予的拆迁许可证之后,再以居高临下的姿态去与被拆迁人签订 “拆迁补偿安置协议的,”而不是按相反次序展开的。这样的协议显然是种不平等的“割让”条约：不签也得签。如果被拆迁人不同意,那就按该条例第 16条规定,“由房屋拆迁管理部门裁决。…对裁决不服的,…向人民法院起诉”。那么它们裁决或判决的依据是什么呢?该条例第24条已作规定,“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。由此可见,拆迁中房产产权交易适用的并非是市场经济中应有的平等、自由的逻辑,而是行政体系中的管制、刚性的逻辑,或者充其量是掺杂了一些市场化特征的行政逻辑。

二、城市拆迁中实现土地公允价值的设想

公允价值是平等的市场主体在自愿、充分理性的基础上合作博弈的结果,是符合市场经济平等自由的本质逻辑的计量方式,而且一般以相对成熟、活跃的市场价格为计量依据。我国城市拆迁实现土地的公允价值的设想如下：

1、构建一个拆迁土地交易市场,让市场机制在其公允价值的形成或实现中发挥基础性作用

拆迁交易市场并非行政拆迁机制的市场化,更非其表面上的市场化甚至异化。实际上,这应该是房地产交易市场的一部分,但因为行政机制在拆迁过程中发挥的作用及其在今后相当长时期内的延续,使该部分市场的形成具有相当的特殊性。市场机制是产权清晰界定与有效保护的基础,否则财产的运用将产生较大不稳定性的预期、较多短期化的行为或机会主义行为。前面的分析显示,我国城市拆迁中的矛盾根源于产权界定的模糊,导致产权保护上的不平等,最集中地表现在国家及其各类代理人随时可以以“公共利益”的名义征用或征收房产赖以存在的土地。

我们并不否认公共利益的存在及其在经济社会生活中的不可替代的重要乃至特殊的作用,比如地铁、道路、桥梁、广场、公园等。但是在现实中的确有很多打着 “公共利益”的旗号而为私利展开的拆迁行动,商业房地产开发就是一种典型的、狭义上的私利,国有企业为自己的经营或各个政府机构为了自己的办公场所而拆迁也是为了一种特殊的、广义上的私利,要注意 “政府利益”并不等于 “公共利益”,公共利益的小集体化、部门化与局部化并非是真正的公共利益。因此,当务之急应严格界定“公共利益”的范围,而且让涉及公共利益的事公之于众,以听证会等形式让公众对包括拆迁在内的各种相关事宜充分发表意见,并以舆论等方式对其进展予以监督。唯此,行政机制的强制力才能在有限而合理的范围内发挥应有的作用,而且在各种约束力的作用下才不致失控。在我国行政权力过度、过分发挥作用的现状下, “官退民进”才可能形成拆迁市场。

2、建立 “住宅建设用地使用权期限届满的自动续期”机制

不仅使业主对其房产享有所有权,并且要建立 “住宅建设用地使用权期限届满的自动续期”机制,也就是说业主对其房产赖以存在的土地拥有无限期的占有、使用、收益与处分的权利,让业主无限地接近该土地的所有权,或者说在经济上实质已经拥有了该土地的所有权(让业主有偿获得该土地的所有权),只有这样,才能与房产所有权统一起来,才可以更清晰地界定与更有效地保护房地产的产权,才可能让房地产稳定、长期而有效地运作或利用,拆迁中的矛盾与冲突才可能大幅度地减少。何况,让业主有偿拥有其房产下面的土地所有权只能占到国土面积的极小部分,根本不会改变全民所有制对土地的绝对主导地位。

在前面两项措施的基础上,拆迁市场才可能得以形成,关于拆迁的房地产及其产权交易才可以通过市场机制来协调与达成,从而形成一种社会性(集体性)的、也具有可验证性(客观性)的稳定的市场均衡价格(区间),这是最符合公允价值定义与内在要求的计量依据或方式。有了这种计量依据或方式之后,即便是真正以“公共利益”的需要而进行的行政拆迁,其制订、调整与实施的安置补偿标准才可能尽量地做到公允,从而尽可能地被最大多数的被拆迁人所接受。这样才会使城市拆迁中的矛盾在相当程度上得到有效的化解,城市也将会在和谐的氛围中得到发展。

[1]康芒斯 .制度经济学(上) [M].北京：商务印书馆,1962,107.

[2]中华人民共和国主席令第 62号.中华人民共和国物权法(2007-03-16) [EB/OL].新华网,http：//news.sina.com.cn/c/l/2007-03-19/135712555855.shtml,2009-11-27.

[3]中华人民共和国主席令第 28号 .中华人民共和国土地管理法(2004-08-28)[EB/OL].中国政府门户网站,ht-tp：//www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm,2009-11-27.

[4]国务院 .城市房屋拆迁管理 [EB/OL].东方法眼,ht-tp：//www.dffy.com/faguixiazai/xzf/200407/20040701201401.htm,2009-11-29.