从甲型H1N1流感病毒事件看我国突发公共卫生事件的信息发布

甲型H1N1流感是2009年全球普遍关注的突发公共卫生事件。信息发布机制的适应性和可操作性成为应对此类突发公共卫生事件的关键。

1 我国当前突发公共卫生事件信息发布机制

1.1 甲型H1N1流感病毒描述 自2009年3月18日起，墨西哥和美国等地先后发生人感染甲型H1N1流感病毒，人感染后的临床早期症状与流感类似，有发烧、咳嗽、疲劳、食欲不振等，还可出现腹泻和呕吐等症状。少数病例病情重，进展迅速，可出现病毒性肺炎，合并呼吸衰竭，多脏器功能损伤，严重者可以死亡。2009年4月30日，世界卫生组织、联合国粮食及农业组织和世界动物卫生组织宣布，一致同意使用A（H1N1）型流感指代当时疫情。甲型H1N1流感病毒是A型流感病毒，携带有H1N1亚型猪流感病毒毒株，包含有禽流感、猪流感和人流感三种流感病毒的核糖核酸基因片断，同时拥有亚洲猪流感和非洲猪流感病毒特征。

1.2 我国现行信息发布制度的基础 自2003年5月《突发公共卫生事件应急条例》公布以来，我国建立突发事件的信息发布制度。2009年3月，我国制定发布的《卫生部关于法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》指出，信息的发布制度为法定传染病和突发公共卫生事件总体信息定期发布制度；突发公共卫生事件个案信息、预警信息及时发布制度；突发公共卫生事件个案信息发布前通报制度。

法定传染病和突发公共卫生事件总体信息定期发布制度，卫生部以月报、年报方式在《卫生部公报》和卫生部网站上公布我国法定传染病疫情和突发公共卫生事件总体信息，必要时授权主要新闻媒体发布或召开新闻发布会通报有关情况[1]。突发公共卫生事件个案信息、预警信息及时发布制度，根据发生突发公共卫生事件的分类级别不同，依据《国家突发公共卫生事件应急预案》以及其他相关规定，由国务院、地方政府或行政主管单位及时组织沟通，正确判断采取应对措施。根据突发公共卫生事件发生的特点和季节性特征，及时进行分析和预测，必要时可向社会发布传染病疫情、食品安全和职业安全的预警信息，宣传普及基础医学知识，增强群众的防病意识。突发公共卫生事件个案信息发布前通报制度，卫生部与各省、自治区、直辖市卫生行政部门须及时互通，并在发布前以自上而下，辐射周边的原则实行通报，共同做好防控准备工作。

1.3 我国甲型H1N1流感病毒事件的重要信息发布特点

1.3.1 第一时间原则 自SARS、禽流感以及“甲流”事件以来，突发公共卫生事件信息发布的原则鲜明起来。不仅在第一时间发布信息，使更多人了解事实真相，更重要的是，采取阶段性实时发布信息，将事态处理过程公布于众，明确态度立场，不给谣言可乘之机。自2009年3月18日起，墨西哥和美国等先后发生人感染甲型H1N1流感病毒，俗称“猪流感”，国内第一时间发布预警信息，并加强流感知识宣传。同时，及时加强流感知识宣传，生猪价格保持稳定，使民众获知“猪流感”主要依靠空气传染，食用猪肉并不会感染，因而继续“放心食猪肉”；及时公布患者详细行踪信息，寻找潜在患者，当国内确认有输入性甲流患者时，大多都由首都机场国际航班下机或转机，北京第一时间公布发热患者乘坐航班号，以及在市内乘坐地铁、出租等交通工具的具体信息，并通过大众媒体、网络媒体等公开视频监控录像，以此争取时间快速寻找可能被转染者，最大程度降低传染机会；第一时间辟谣，明确态度立场，对于传言“抗甲流病毒口罩上市”，国家食药监管局新闻发言人颜江瑛证实该口罩生产方和该口罩产品均未取得相关许可证，药监局尚未批准过具有抑制甲型H1N1病毒的抗病毒口罩的生产。这项举措及时传递给公众有效信息，使得夸大口罩功能的不法分子没有可乘之机。同样对于媒体报道“甲流80%死者是孕妇”的情况，卫生部12月9日发布通告澄清此说法，并发布实时数据显示孕妇占甲流患者的13.7%。

1.3.1.1 政府机关多方协调，专家媒体各负其责 从信息传播时段性特征来看，各种传播媒介的特点决定了它们在传播过程的各个阶段担当的不同角色。在突发性公共危机前兆阶段和爆发阶段，信息源发出的信息只被与危机有关的少数人获得，没有大规模地传播。此时个人将充当主导的传播媒介。危机爆发以后，信息如果得不到政府机构、专家学者等的控制和引导，将会因许多非权威媒体的介入而在较大范围内传播。信息在编码和解码的过程中受到噪音的影响而失真，如SARS期间产生的关于食盐、板蓝根等各种流言。相反，在缓解和终止阶段，危机逐步被政府控制和解决，政府机构和专家学者成为公众唯一可靠的信息来源[2]。此次防控“甲流”之战，卫生部、农业部、林业局、中国疾病预防控制中心及时发布国际国内疫情，步调一致、口径一致，没有发生随意性发布信息的现象。同时，钟南山院士等一批专家学者们的评论更专业、更权威、更容易被大众所接受，充分发挥“第三方原则”。还有影响力更广的大众媒体，其中网络媒体发挥作用突出，搜狐、网易等各大主流网站均设专门平台，实时播报甲型H1N1流感各国疫情以及播报国内疫情。

1.3.1.2 研究大众心理规律 甲流蔓延早期，北京的手机用户都收到这样一条公共彩信——“甲流来袭打响心理保卫战”，解读如何克服对甲流的恐惧，慎防甲流疑似病症，慎防清洗强迫症，开解被隔离者的抑郁，克服“传染源”的内疚感等五方面人们应面对的心理问题，缓解人们的恐慌，维持了社会稳定。这是将危机公关与心理健康问题结合，具有开拓性意义。

2 国外公共卫生事件信息发布经验

FDA于1906年创立，其药品安全监管体系以及先进的监管模式、广泛的数据来源和灵敏的反应对策闻名于世。甲型H1N1流感爆发初期，一些网站利用人们害怕染上甲型H1N1流感的心理推出一些号称对预防或治疗这种新型流感有奇效的产品，FDA发现并及时警告商家不得借流感蔓延之机发不义之财，同时，FDA提醒消费者不要相信那些不实之词，有效打击了利用新型流感欺骗消费者的行为。同时，针对有些商家利用人们的恐慌心理兜售价格昂贵的手术用口罩、手套和消毒用品的现象，美国疾病控制和预防中心发布信息，并不主张大范围使用这些防护品。

早在2004年10月SARS事件之后，卫生部新闻办公室组团前往加拿大和美国进行考察。总结两国设立了专门负责突发公共卫生事件应急处理的部门和负责信息发布以及与媒体沟通的新闻办公室，这些机构均制订了详细、全面、操作性强的应急处理预案。包括突发事件的分类、分级标准、协调处理程序、部门职责、相关人员联系方式等。突发公共卫生事件发生后，信息发布主要遵循以下基本原则[3]：①信息发布要考虑到不同的受传对象，即采取不同的沟通策略，如政府沟通策略、媒体沟通策略、医务人员沟通策略、公众沟通策略等；②第一时间发布。告诉媒体现在情况如何，并要意识到“尚无可靠结论”或者“没有任何确切消息”本身也就是一条重要信息；③不间断发布，如加拿大非典期间每天发布两到三次信息，使公众、媒体即时掌握最新动态消息；④用最简单的语言告诉公众最核心的信息；⑤指定可接受采访的专家名单。权威专家为媒体和大众所信任，通过他们发布信息有时效果可能更好。在突发事件发生后，为了媒体采访方便，向记者公布某方面权威专家的名单；⑥让公众保持适度恐惧。如果过度恐惧就会造成恐慌，反之，如果毫不畏惧，不利于对疫情的控制；⑦适当采取非正式的信息发布方式。为了防止或者减少公众对事态的错觉，可以采取小型通报会或者专家现场接受采访等方式，既便于组织，又能够尽量避免公众对突发事件的恐慌心理。

3 我国突发公共卫生事件信息发布发展方向

3.1 提升理念

3.1.1 坚持党管媒体的原则，增强引导舆论的本领，掌握舆论工作的主动权。中共中央十六届六中全会文件《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确要求：“通达社情民意，引导社会热点，疏导公众情绪，搞好舆论监督。健全突发事件新闻报道机制，及时发布准确信息。”在突发事件中，作为危机管理者的政府，如果不及时站出来公布确切信息，新闻报道的内容则将被流言和猜测所占据，促成流言和恐慌的进一步扩散。多媒体环境下，政府在突发事件的媒体管理中，还应对媒体渠道进行整合，重视手机和互联网的运用，结合大众传播和人际传播的方式，以到达全面有效的传播效果[4]。同时，提高专业化判断能力是一个如何主动把握舆论大方向的新问题。2010年4月12日世界卫生组织发言人透露，卫生专家开始审查世界卫生组织应对甲型H1N1流感疫情的措施，以回应外界关于世界卫生组织与部分专家夸大甲流疫情，使制药企业扩大疫苗产量，赚取巨额利润的质疑。因此，政府做出正确决策的前提应当考虑科学证据的因素及适应国情的判断。

3.1.2 强化责任意识和法制观念，提升思想认识水平。严肃对待突发公共卫生事件，不夸张渲染，更不能隐瞒不报，“非典”事件就是个典型的例子。同时，本着对社会、对生命负责的态度，公开、高效地发布信息；重视全民医学常识的普及，从而加强群众自身信念力量。

3.1.3 提升政府、媒体和公众的媒介素养及危机应对素养。在媒介化社会中，政府、媒体和公众媒介素养水平在很大程度上决定了一场突发公共事件处置水平。

3.2 完善机制

3.2.1 有据可依 在“非典”“禽流感”及“甲流”等事件发生之后，我国对突发公共事件的应急办法已经逐渐形成一套比较全面、先进的信息发布模式，本着及时、准确、客观、全面的原则，主要通过授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等形式发布信息。建立健全突发公共事件快速应急信息系统，即应急信息处置机制、境内外舆情收集研判机制、重要信息通报核实机制、信息发布协调机制、发布材料准备机制和媒体管理机制[4]。

3.2.2 协同配合 突发事件发生后，由应急机制中枢决策系统统一指挥和协调，其他职能部门通力配合，做到统一领导、分级负责、综合协调。突发公共事件的复杂性和综合性，要求信息发布必须突出一个“合”字。首先，政府信息公开的三个主体需充分协调，即行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及与群众利益密切相关的公共企事业单位。这三个主体组成了突发公共事件新闻发布的核心力量，集权威、职能、专业于一体。其次，要充分协调突发事件中多元利益相关者的不同反应和要求，妥善处理需要发布的信息。同时，通过把握公众舆论，了解重要的民情和重大社会问题，树立正确的价值观，弘扬正气，并协调解决涉及群众切身利益的实际问题，推动危机事件的最终解决。

3.2.3 重视网络媒体 网络发言人与新闻发言人利用快速、广泛、先进的网络载体共同发布信息，可见网络作为大众传媒的重要性。建立和完善网民举报的受理制度、网络新闻信息公众评议制度，调动广大网民的积极性，对新媒体传播加以监督，对传播虚假信息的网站予以曝光、谴责和处理。

3.3 以人为本

3.3.1 信息发布讲究适度原则 把握“适度恐慌”原则。美国疾病控制与预防中心的心理学专家提示，对危机的反应要适度，如果过度恐惧就会造成恐慌；反之如果毫不畏惧，反不利于对疫情的控制[3]。因此，引导舆论使群众处于适度恐惧的心理状态，即保持群众对事件的关注并将群众的恐慌保持在一个可接受的范围之内，这样有助于危机在群众的配合下顺利解决。把握这一原则，要求政府在新闻发布过程中，保持坦诚和开放的态度，不回避，不隐瞒，并勇于承担国家责任。

3.3.2 注重人文关怀 在我国，“非典”“禽流感”“甲流”等危机发生时，常有患者忍受病痛折磨，还有失去亲人的悲惨情景，但是新闻媒体中并没有出现尸体的景象。大灾面前，国家传递给群众的信息不是悲伤、沮丧，而是第一时间对人员的伤亡和因突发事件给群众造成的伤害体现出关心、同情和安慰。尊重百姓生命健康，减少官话套话，尽快详细通报救助方案、具体措施和目前的工作进展，鼓励公众勇敢而理性地面对灾难。

3.3.3 借鉴国外先进经验 借鉴即结合实际需要，取其精华。通过对国外公共卫生事件信息发布经验的总结得知，多年来，西方国家及其主流媒体在突发事件报道中能够表现出相当的理性，通过对报道素材和事件的取舍，正确引导公众认识和舆论走向。

3.4 高效执行，严格监督 国家突发事件总体应急预案是总纲和指导性文件，地方各级人民政府及其有关部门、企事业单位应按照分类管理、分级负责的原则编制各类应急预案，形成从地方政府、有关部门到企事业单位相应的应急预案。政府根据数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测方法及技术，对危机出现的条件、未来发展趋势和演变规律做出科学估计和推断，发出确切的警示信息。同时，责任追究问题要得到明确落实。只有这样，才能使工作不断完善，使应急预案更加严谨，使群众对国家和社会充满信心。