中国城市化的健康发展之路

王桂新

2009年12月召开的中央经济工作会议指出,要“积极稳妥推进城镇化”,“当前,要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上。要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制”。2010年中央一号文件又一次强调,要“深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”。这一系列号召和部署,显示中央政府已下决心改革户籍制度、推进城市化发展。可以说,这是深化改革开放的又一重要行动,对推动和实现经济社会可持续发展具有重大战略意义。为了推进城市化健康发展,使城市化真正成为推动经济社会发展的持久动力,必须正确认识和努力抓好以下几个问题。

一、要正确认识城市化的科学内涵和重要意义

所谓城市化,简单地说就是农村人口迁移到城市或农村地区转变为城市地区而使城市人口数量增加、比重提高的过程。在正常情况下,农村人口向城市迁移的城市化过程本身,也是一种生产要素空间配置的效率化过程、集聚经济的创出过程和推动经济发展的实现过程。在这一城市化过程中,农村人口伴随着向城市的迁移,不仅自身将发生深刻变化,而且还将引发整个社会经济活动、生产效率、创新能力、生活方式及价值观念等多方面的转变和提升,因而城市化是社会经济发展的基本动力和必然趋势,也是人类社会发展的客观规律和重要标志。特别像中国这样一个已经历了30多年改革开放和经济高速增长的发展中人口大国,大规模城市化的快速发展,不仅将成为推动中国经济发展的重要动力,而且对世界发展也具有重要意义。所以早在2000年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨就极为看重中国的城市化,并把中国的城市化与美国的高科技发展看做“深刻影响21世纪人类发展的两大主题”。

二、要避免城市化的制度设计和政策行动有违城市化规律

根据上述城市化的内涵和规律,农村人口要向城市迁移转变为城市人口,这是社会经济发展的必然趋势,也是人类社会发展的客观规律。但新中国成立以来的制度设计,却在一定程度上拒绝和制约城市化。在新中国成立不久,政府就出台了户籍制度,以此把城乡分割对立起来,把全体国民划分为城市人口和农村人口两大人口集团,并严格控制农村人口向城市人口的转变。此后,又以二元户籍制度为基础,进一步附加就业、住房、医疗、社会保障等若干“身份”性福利于城市人口集团,逐步建立起以户籍制度为基础的二元社会制度(或体制),由此构成了阻挡农村人口向城市迁移的制度性屏障。从中国城市化波澜起伏的曲折发展历程即可看出,中国城市化的发展是何等艰难!由于受以户籍制度为基础的二元社会制度(或体制)的制度性屏障,城市化不能自发、顺利地发展,只能依赖政府文件的号召来推动,这难免违背城市化自身的发展规律,使城市化的发展主要表现为政府推一推、城市化动一动的“大跃进”、“运动型”城市化。

就城市化人口的归宿即农村人口城市化迁移的目的地——城市而言,规模有大有小,功能各不相同。在市场化条件下,农村人口可以根据各方面的利益权衡,选择迁向不同规模的城市(镇)。但中国长期以来的城市化政策却机械地主张“严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展中心城市或小城镇”。其实大城市的规模效益和对腹地辐射能量远比中小城市大得多,而且也能为推动中国的城市化和经济发展作出更大的贡献。还有,农村人口迁移到城市以后,虽然已在迁入城市长期工作和生活,但现有的制度设计就是不给他们城市户籍,不允许他们享受市民待遇,使他们只能成为农民工或外来人口。因为长期以来中国对城市化的制度设计和政策行动有违城市化规律,所以就限制了城市化的发展,削弱了城市化对经济社会发展的推动作用,使城市化不能有效地带动经济社会的发展。中国经济长期以来仍较落后,社会矛盾的激化,无疑与此有密切关系。

三、要充分认识中国城市化的特殊性和复杂性

中国以农村人口向城市迁移为主体的城市化发展的特殊性,主要表现在农村人口向城市迁移的城市化受到严格控制,即使他们迁移到城市也不能转变为城市居民,使农村人口的城市化缓慢曲折,并呈不完全、非正规特征。笔者曾把中国特有户籍制度下农村人口的这种城市化过程概括为三个阶段:第一阶段为集中化阶段。在这一阶段,农村人口从广大农村地区迁出并集中迁向城市,完成由农村趋向城市、由分散趋向集中的空间转移。由于这一阶段农村人口的迁移集中、空间转移主要表现为外部形式,故又称为形式(或空间)城市化阶段;第二阶段为常住化阶段,又称过渡城市化阶段;第三阶段为市民化阶段,即已常住化的农民工,试图通过持续努力逐步获得迁居城市的户籍,争取在就业、医疗、社会保障等若干方面也获得与城市居民同样的权益,真正实现由农村人口向城市居民的质变——市民化。农民工在这一阶段的城市化,属于真正的实质性城市化,故称为实质城市化阶段。如果把市民化看做是一个过程,那么也可以把中国国情条件下的城市化过程简单划分为集中化和市民化两个阶段。总体来讲,目前中国农村人口的城市化基本仍处于集中化阶段,尚未发展到市民化阶段:大量的农村人口目前正在、未来一段时间也仍将源源不断地向城市集中,处于集中城市化阶段;而改革开放以来特别是近十几年先期迁居城市的农民工则已进入市民化阶段,但由于现有户籍制度的制约,都还没有转变为城市居民,实现完全城市化。也就是说,从集中城市化来看,改革开放以来中国城市化已获得很大发展,但若以市民化标准衡量,则中国的城市化实质上却进展不大。因为以户籍制度为基础的二元社会体制,严重阻碍和延缓了中国城市化过程中农民工市民化的进展,造成了中国城市化不完全或非正规的反传统发展。中国要推进城市化的正常发展,必须认识中国城市化的这一特殊性和复杂性,这一特殊性和复杂性增大了中国推进城市化发展的困难。

四,以科学发展观为指导,坚定不移地推进城市化健康发展

城市化是发展中国家实现现代化、成为发达国家的必经之路。中国还是一个发展中国家,要实现现代化,成为大国强国,也同样必须推进城市化发展。近来中央政府相继部署户籍制度改革和推进城市化工作,是一个积极的信号,说明中央政府已认识到这一点,也已下了决心,并在政策上给了积极的指导和支持。无论现在中国的城市化有多特殊、多复杂,也一定要按照中央政府的部署,坚定不移地推进城市化健康发展。为此,必须努力做到以下几点:

首先,要积极推进户籍制度改革。改革现行户籍制度,破除以户籍制度为基础的二元社会体制,是推进城市化健康发展的前提和基础。30多年的改革开放已积累了一定的经验和基础,最近中央政府连续的文件部署和政策安排,更为推进户籍制度改革提供了政策层面的指引和保障,深化改革户籍制度的大好时机已经到来。因此,一定要贯彻中央决定,抓住目前时机,坚定不移地大胆推进户籍制度以及以户籍制度为基础的二元社会体制的改革,为保障城市化健康发展扫清制度障碍。

其次,要按照城市化规律推进城市化健康发展。城市化有其自身的发展规律,政府的推动是城市化发展的重要动力之一,但更重要的是城市化应该与经济社会相互推动,协调发展。应该按照市场化和城市化规律,主要发挥市场的力量,推动城市化与经济社会协调发展。在市场化条件下,农村人口可以根据各方面的利益权衡,选择迁向不同规模的城市(镇),因此在城市化过程中应该尊重他们对迁入目的地的选择。大城市能创造更多的就业机会,目前也已集中了大部分外来人口和农民工;大城市的规模效益和对腹地辐射能量远比中小城市大得多,在全球化背景下能为推动中国的城市化和经济发展作出更大的贡献。然而直到近期中央政府在推进城市化发展的政策文件中,把户籍制度改革及农村人口的迁入地仍控制在中小城市与小城镇。中央政府可能主要考虑问题的复杂性和困难性,把城市化按城市规模分步推进,这样安排也许有一定的合理性,但未必符合城市化的发展规律。大部分农民工都集中在大城市,他们为大城市的发展作出了重要贡献,如何推进他们的市民化,帮助他们完成城市化的关键一步,近期中央政府接连出台的户籍制度改革和城市化推进政策尚未涉及,但早已得益于农民工的大城市政府则应该高度重视这个问题。

第三,坚持“以人为本”,创造就业机会,提高城市对农村人口的吸纳能力。推进城市化,把大量农村人口集中到城市,关键取决于城市对农村迁入人口的吸纳能力。就业为民生之本,有了就业机会,才可获得收入来源,获得生存居住的物质基础。现在中央政府提出,要“深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”。要做到这一点,前提是中小城市、小城镇特别是县城和中心镇具有足够的就业机会,能保证农村迁入人口落户的生存基础。为此,作为农村人口城市化迁移目的地的各级各类城市,都应该大力发展经济,创造就业机会,特别要注意转变增长方式,促进由“经济增长优先”发展模式向“就业增长优先”发展模式的转变。通过这一转变,注重人力资源的开发,以就业拉动经济增长,促进经济增长与就业增长良性互动;并创造就业机会,提高对农村人口的吸纳能力,开拓城市化的发展空间,为推进城市化健康、持续发展创造良好条件。

第四,要科学规划,保护耕地,严禁浪费土地资源。改革开放以来,城市化的科学内涵被曲解,城市建设贪大求洋,城市化盲目冒进。几乎所有大大小小的城市,甚至包括县级市及小城镇,都建设大广场、大草坪,有的地方政府办公楼前广场面积达1500亩。政府办公楼越建越大,越建越豪华,有的县级政府办公大楼竟媲美美国白宫。要充分认识到,人多地少是中国的基本国情,土地资源是中国弥足珍贵的非再生资源,保护耕地也是中国的重要国策之一,城市化在本质上也应该有利于节约和充分利用土地资源。

第五,要统筹城乡发展,加快“新农村”建设。推进城市化健康发展,一个基本前提就是应该创造条件,逐步缩小城乡差距和收入差距。而要缩小城乡差距和收入差距,就必须统筹城乡发展,加快“新农村”建设。统筹城乡发展,就是要在资源投入、福利分配等方面搞好“双补偿”、“双反哺”,即城市要补偿和反哺农村,市民要补偿和反哺农民。通过统筹城乡发展,加快“新农村”建设,大力发展义务教育,提高农民文化素质;减轻农民负担,提高农民收入水平;增加农业投入,提高农业生产能力;增加农村建设投资,改变农村落后面貌;缩小城乡差距,提高农村的“城市化”水平。这样可以减轻户籍制度改革可能造成的城市化快速推进的冲击和压力,同时这也是推进城市化发展、实现城乡一体化的根本目的。

第六,要很好地学习和借鉴发达国家的成功经验。中国特殊背景下的户籍制度和城市化十分复杂,还有很多问题需要研究解决,但笔者特别想强调,在推进户籍制度改革和城市化时,一定要很好地学习和借鉴发达国家的成功经验。因为城市化其实是一个老问题。早在数百年前伴随工业化快速发展的城市化,就已引起了人们的关注和研究。到今天,城市化的相关理论已经发展得比较成熟。只要遵循城市化发展规律,就自然会收获城市化“效益”。由于中国长期以来比较落后,在制度设计上也不怎么提倡城市化,不少国人误认为城市化是一个新问题,而且还常搞什么创新。如提出要创新城市化概念,走“新型”城市化道路;城市化道路不符合国情,应走中国式城镇化道路,等等。看看那些所谓的新型城市化表述,并未超出现有城市化理论框架。须知,城市化自有它的发展规律,欧美国家已经通过推进城市化上百年的实践,率先发展成为发达国家,他们已积累了丰富的经验。中国只要遵循城市化发展规律,借鉴发达国家的成功经验,推进城市化健康发展就一定能取得成功。当然,中国的情况比较复杂,需要根据国情创新发展,但需要的是真正的制度创新,而不是一些所谓的“中国式”创新。

作者:复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任、教授、博士生导师

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