新时期承德坝上及接坝地区贫困问题的调查

花永兰

21世纪初,承德有6个国定扶贫开发工作重点县,1个省定扶贫开发工作重点县,1024个贫困村,贫困人口104.4万,占农业人口的36.3%。自实施《承德市农村扶贫规划(2001—2010年)》以来,承德的扶贫开发取得了阶段性成果。截至2008年底,全市已有715个贫困村实现了整村推进规划目标,7个扶贫县农民人均纯收入由2001年的1408.8元增长到2008年的3370元,有40.92万人实现了稳定脱贫。但由于承德集多种贫困类型于一体,处于特殊的贫困区域,当前和今后一个时期扶贫开发仍面临着许多新的严峻形势,经过8年的扶贫开发,迄今仍有贫困人口 63.48万人(2009年国家新定标准),是河北省贫困人口最为集中的地区。

一、承德坝上及接坝地区贫困现状

承德市坝上及接坝地区主要包括围场、丰宁、隆化、滦平四县,2008年该地区农民人均纯收入仅2979元。受历史、自然、经济和社会等条件的制约,坝上及接坝地区与其他地区在多方面形成了巨大的差距,经济社会发展尚存在诸多特殊困难和突出问题。

(一)基础设施建设滞后,生产生活成本较高。坝上及接坝地区目前仍有143个行政村不通水泥路,3634个自然村不通路,不通公路里程达3286公里;因连年干旱造成水位下降,38.4万人和16.4万头大牲畜饮水困难;111个行政村没有医疗点,普遍存在着行路难、饮水难、上学难、就医难、通信难问题。又由于该地区幅员辽阔,自然村组多,居住分散,山高路远,大多是路况较差的乡村路,导致生产、生活物资价格高,农产品销售价格低,进一步加大了生产、生活压力。

(二)整体开放开发较晚,经济基础薄弱。新中国成立后国家对承德的投入总体较少, 很长时间基本上是不修路、不输电、不上工业项目,错过了国家加大基础设施投入和先期开放发展的战略机遇。改革开放初期,承德市的县域经济与京津两市毗邻的远郊县基本处于同一发展水平,但是在30多年后的今天,两者之间的经济社会发展水平形成了巨大的落差。一是国内生产总值相差悬殊:2008年,承德市丰宁满族自治县GDP总量仅为53.9亿元,人均GDP为1.37万元;与之相邻的北京市怀柔区的GDP总量为130.2亿元,人均GDP为4.69万元。二是财政收入差距大:2008年,承德市隆化县财政收入8.4亿元,与之相邻的天津蓟县则为18.6亿元。三是农民收入差距大:2008年,承德市滦平县农民人均纯收入为3142元,与之相邻的北京密云县则已达到9529元。

(三)产业结构单一,产业化程度低。坝上和接坝地区的农业以种植业和养殖业为主,但由于长年干旱,土地沙化严重,地力薄弱,不适于经济作物和高产作物的种植。大田作物品种主要为小麦、莜麦,部分地区种植土豆等蔬菜品种,单一的结构使种植业收入增长缓慢。养殖业受国家京津周围生态治理项目制约,实行禁牧政策,农民养殖收入锐减。而舍饲养殖业由于国家支持不够、农民自身投入不足和技术所限而发展缓慢。近几年坝上地区严重干旱,农作物产量偏低,年人均纯收入不足1000元,增收困难。

(四)生态环境脆弱,自然资源匮乏。坝上地区冬季漫长、低温寒冷、干燥多风,秋季降水少、蒸发量大,全年无霜期短,昼夜温差大,属于典型的土壤沙化严重的农牧交错区。接坝地区沟壑纵横,土地贫瘠零散,农业生产受自然条件制约,产量低而不稳,农业产业化链条短、效益低。由于缺少必要的调蓄工程,地表水流失严重,多年连续干旱使地下水位严重下降,水资源人均占有量不及全国的十分之一,属于严重缺水地区。同时,在自身水资源极度匮乏的情况下,还承担着向京津供水的任务。干旱缺水已成为坝上及接坝地区发展农业、工业的最主要限制因素。

二、加速推进承德扶贫开发的几点建议

承德市乃至全省的农民贫困问题对于河北农村经济社会的健康发展,特别是缩小贫富差距,实现全面小康社会的目标,带来了一定的负面效应,应当引起各级党政领导和全社会的充分关注与重视,在制定发展改革规划和经济社会发展战略上,要从政策导向、信息技术、资金投入等方面给予必要的扶持。

(一)建议省加大扶贫专项投入和帮扶力度。近年来,河北省的财政收入大幅攀升。从2001年到2008年,全省全部财政收入由448.7亿元增加到1820.8亿元,8年增长了305.79%。财政实力的不断壮大,为全省经济社会发展提供了强有力的物质保障。但省扶贫配套投入增幅与财政收入增幅不成比例,全省配套财政扶贫资金由2001年的8724万元增加到2008年的1.2亿元,只增长了37.55%。建议今后将省财政增收部分按照一定比例用于扶贫开发事业,逐年加大对农村贫困群体的扶持力度。同时建议省政府协调京津与承德建立定点帮扶机制。

(二)建议中央按中西部地区给予承德市特殊政策支持。承德与西部最贫困的“三西地区(定西、陇西、西海固)”处于同一发展水平,有些指标甚至比“三西地区”还要低。然而,承德既享受不到西部大开发的政策,也享受不到振兴东北的政策。建议国家成立专门协调机构,打破行政区划的限制,参照西部大开发政策,制定特殊的战略措施和优惠政策。一是加大转移支付力度,对国家出台的增资、增支和减收政策予以全额转移支付补助,不留缺口。二是调减或取消各类专款(如一般性配套要求,农业及教科文卫等项目方面的配套要求)的地方配套比例,以减轻市、县、乡各级政府财政压力。三是加大对承德建设性资金的补助力度。

(三)建议建立生态补偿机制,促进生态环境共建共享。承德位于京津的上游,为保护好首都水资源,实施了“稻田改旱田”项目,并取缔了一大批工业项目和高用水项目。建议京津冀按照“谁治理谁受益,谁使用谁付费”的原则,着手研究包括水资源使用权损失补偿、限制传统工业发展权益损失补偿、生态工程管护费用补偿等在内的一系列生态补偿机制。京津两地可对上游地区的生态发展通过资金注入、技术优先转让、劳动力优先使用等形式给予一定的补偿,加快承德市的生态环境建设,实现京津冀大生态环境共建共享。

(四)建议加大对承德基础设施建设投入,改善农村贫困群众生产生活条件。在改善承德生产生活条件方面,建议国家和省加大投入,突出解决好以下几个问题:一是“水”的问题。组织和帮助贫困群众打井、修渠、筑坝、蓄水,推广先进适用节水灌溉技术,发展旱作农业,提高水资源利用率。二是“路”的问题。抓住国家对农村道路建设投入逐年加大的有利时机,积极推进自然村“村村通”工程。三是“电”的问题。做好贫困农村电力增容和低压改造工作。四是“校”的问题。办好基础教育和职业教育,提高贫困地区群众的科技文化素质,当前尤其需要大力加强农民职业技能免费培训,提高其创业和就业能力,帮助他们增收脱贫。

(本文系作者主持的2009年度河北省社会科学基金项目《河北省少数民族地区反贫困问题研究——以承德少数民族地区为个案》的阶段性成果之一)

作者单位:中共河北省委党校科社部

(责编/郭建民)