革新水资源管理理念全面推进水量分配工作

朱来友，傅国儒，杨永生

（1.江西省水利厅，330006，南昌；2.江西省水利科学研究院，330029，南昌）

由于水资源时空分布不均，来水与用水时间错位，以及经济社会的快速发展，近几年江西省水量、水质等问题开始显现。由于水量初始权属的不明确和资源时段性的短缺，部分流域内区域之间、行业之间用水矛盾和纠纷问题日益突出。

江西省的水量分配工作已历时六年，经大量的学习和调研，在借鉴国内外先进理念和成功经验的基础上，结合江西省及南方丰水地区特点，进行了一些探索和实践。

一、主要做法

1.试点先行，先易后难，稳步推进

水量分配既是一项较新的行政工作，又是一项较新的技术课题，同时需要行政层面和技术层面的支持。为取得实践经验，2005年江西省水利厅首先启动了流域情况相对较简单的抚河作为试点。抚河流域涉及的用水区域只有抚州市和赣抚平原灌区，现状用水情况相对较简单。为搞好试点工作，江西省水利厅将抚河流域水量分配工作列入了厅年度重点工作，由分管副厅长亲自主抓，并下发文件明确项目组织机构和技术攻关组。通过技术论证、协商确认等工作，2006年8月，抚河流域相关的抚州市人民政府和省赣抚平原水利工程管理局达成了分水方案，2006年12月，分水方案被省人民政府批准实施。试点工作基本确立了江西省水量分配工作的总体思路和主要路线，为全面推进打下了很好的基础。

2.贯彻可持续发展治水思路，合理控制流域可供分配资源总量，保护河流健康生态，为实现“鄱阳湖一湖清水”从水量上提供长效保障

江西94%的面积属鄱阳湖流域，鄱阳湖流域水资源的开发利用不仅要统筹好流域内人们生活、生产和河流生态与环境用水之间的关系，更应统筹好鄱阳湖与长江之间的关系。因此，江西省在界定流域可供分配水资源总量时，立足保护河流健康生态需要，提出了40%“红线”下的浮动利率宏观控制理论，即将各流域今后的用水控制在中高度紧张程度之内，并予以灵活运用。这是江西省水量分配总量控制的第一道控制。如在赣江流域水量分配中，根据上述宏观控制理论，考虑尊重现状、兼顾未来发展和产业布局以及留有余量等原则，确定在赣江流域中目前用水已达到中高度紧张程度的袁水，可供分配水资源量取其资源总量的40%，锦江、章水取35%；其他目前用水属低度或中度紧张程度的四级区取30%，通过加权平均计算，全流域可供分配水资源量占其资源总量的31.5%，即全流域今后至少要保证69.5%的水量下泻鄱阳湖。按此控制，江西省五大河（赣江、抚河、信江、饶河、修河）可供分配水资源总量的上限为412.61亿m3，占其水资源总量的30.8%，有效地保证了入湖水量和入长江水量。

3.加强需水管理，以建设节水型社会为目标，合理预测未来需水总量

江西省在进行需水量预测时尊重各区发展需求，同时更强调节约水资源的重要性，根据国家和江西省相关规划，制定了一套节水约束性指标对各区未来需水进行合理的目标限制，这是江西省水量分配总量控制的第二道控制。如综合亩灌溉用水毛定额按灌溉水利用系数从目前的0.45～0.5提高至0.65进行核减，工业平均万元产值用水定额按全国节水型社会建设“十一五”规划提出的目标进行限制。通过上述目标限制的需水量，为各区需水管理制定了一个宏观控制目标，要求各区未来经济社会的可持续发展必须建立在水资源开源节流并重的基础上，走节水型社会之路。

4.遵循“以供定需”原则，合理界定分水总量

“以供定需”，即当流域需水预测总量小于可供分配水资源量时，取需水预测总量为实际分水总量；反之则取可供分配水资源量为实际分水总量，这是江西省水量分配总量控制的第三道控制。由于江西省各流域水资源目前开发利用程度较低，大部分区域需水预测总量小于可供分配水资源量，但部分区域也出现了需水预测总量大于可供分配水资源总量的情况，如赣江流域的袁水。按此控制，已被江西省人民政府批准实施的五河流域（赣江、抚河、信江、饶河、修河）水量分配方案的实际分水总量为320.91亿m3，占水资源总量的23.94%，其成果汇总见表1。

5.统筹兼顾，科学制定分水方案

一是统筹兼顾好生活和生产之间的分水。以人为本，保证生活需水优先，在分配总量受到可供分配资源总量限制时，各区生活需水不核减，生产需水上下游、左右岸按相同核减比例调减。二是统筹兼顾好区域之间的分水，尤其是兼顾好落后区域与发达区域。针对落后与发达地区各自提出的要求，分别从尊重现状原则、公平原则、侧重公平与适度兼顾效率原则出发，采用了多种科学的分水方法进行多方案比较论证，避免了单一方案的信息缺失给各区域之间带来一些不必要的纷争，最后通过民主讨论、专家集中从中优选方案，并运用科学方法建立流域水量分配模拟模型来检验分析方案的合理性和可行性。三是统筹兼顾好行业之间的分水。在江西省，农业用水是大户，但在区域间各行业需水所占的比重有较大的差异。为保护农业弱势产业，保障江西省粮食安全，在制定分水方案时对农业分水予以一定的倾斜。

6.各区全过程参与，民主协商，集中决策

通过实践摸索，总结出一套过程参与、民主协商、集中决策的模式，主要做法可以概括为五点。一是成立了广泛参与的水量分配协调工作小组。在省政府授权下，协调工作小组由江西省水利厅商省发改委组织牵头成立，成员包括流域各用水行政区域人民政府（设区市一级）、相关用水大户（跨设区市灌区）、技术论证单位等，协调工作小组会议邀请省人民政府办公厅参加。二是将协商确认工作贯穿于水量分配的全过程。首先，在项目布置启动阶段，对各区进行动员和培训，使各区充分认清水量分配工作的性质和内容。其次，在水量分配基础数据调查的前期阶段，由各区填报并予以行政确认，这项工作既可以提高各区的重视程度，同时又极大地减少了因基础数据不准而带来的反复工作。另外，在方案专家论证审查阶段，邀请各区代表参与，并征求相关意见，使技术论证得到完善。通过这些参与，各区在协商确认阶段所提出的问题就会大大减少。三是建立了协商联络员制度。由相关设区市和灌区等分水区域和部门委派一名联络员，定期参加分配方案的协商会议和配合技术研究单位人员的调查和咨询。四是明确了协商程序和内容。在协商程序上，遵循民主协商、循序渐进的原则。在协商内容上，明确了协商确认的主要任务是对分水方案中所依据的基础数据、分配的水量等进行协商和确认，对于技术论证阶段已经专家审查通过的分水原则、分水优先顺序及分水方法等原则上不作协商。五是明确了协商的时间和决策主体。为降低协商确认工作成本，提高协商确认工作效率，协调工作小组在给予地方政府合理的讨价还价空间的同时，也确立了讨价还价的时间期限和协调工作小组作为最终集中决策者的地位。

表1 江西省五河水量分配方案总量控制成果汇总（已批准实施）

二、初步成效

1.增强了各级地方政府和社会民众的水资源危机意识和节水意识

在开展水量分配工作之初，很多地方政府对此并不理解，认为丰水地区搞水量分配没有必要。水量分配是一项全新的工作，一些地方政府对它的内容、必要性和重要性了解不够，重视程度也不够。但是，随着水量分配工作的深入推进，各级政府逐渐认识到了这项工作的性质和重要性，态度上有了很大改变，重视程度越来越高，支持力度也愈来愈大，对水量需求“讨价还价”的行为也越来越多，这在以前都是不多见的。事实上，正是水量分配向各地提前敲响了水资源危机的警钟，使得各级地方政府对水资源的战略属性、商品属性和市场属性有了更深层次的认知。不仅是地方政府，各界群众对水量分配的意义也了解得越来越深入、越来越清楚。

2.水量分配工作对促进流域内搞好水资源管理工作的作用已初步显现

江西省抚河流域水量分配方案2006年被省人民政府批准实施后，抚河流域的抚州市已将水量分配方案的总量控制指标用于指导开展相关的建设项目水资源论证工作和取水许可审批工作，并根据水量分配方案调整了区域产业布局规划，限制高耗水、高排放行业准入，在农业用水方面，启动了金临渠灌区配水到户试点工作。抚河流域的赣抚平原灌区根据水量分配方案，已经启动了灌区内水资源战略规划研究，对灌区内水资源重新进行优化配置，积极调整农业种植结构，以实现农业节水向相对更高效益的城市生态供水转移。

三、后续重点工作

一是加大宣传力度，推动各设区市抓紧完成所属县（市、区）、行业的水量分配细化工作，逐步推进灌区农业配水到户工作，尽快建立覆盖全省的省、市、县三级行政区域的水量分配指标体系与取水许可总量控制指标体系，合理配置取水权。二是尽快制定年度水量调度方案和旱期应急预案，并落实各项监管制度。三是加快全省水资源信息监测和区界断面监控及管理系统建设步伐，为水权制度建设提供技术支撑。四是进一步加强灌区末级渠系节水改造及企业用水大户用水计量及监测设施建设力度，为总量控制及定额管理创造基础条件。五是为水行政主管部门对水资源从量到质实行统一管理奠定制度和队伍基础。六是进一步加大引导、扶持农民用水户协会建设的力度，为公众参与水权制度建设打好基础。