建立粮食主产区利益补偿机制问题研究

潘 刚

（黑龙江省农村社会发展研究所，哈尔滨 150001）

农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。改革开放以来，为确保粮食安全，国家采取了一系列措施，加强了粮食主产区建设。黑龙江、吉林、辽宁、河南、安徽等13个省区，是我国传统的粮食主产区。这些地区资源条件好，耕地、水利、气候条件优越，适宜粮食作物生产，而且粮食主产区生产力水平高，农艺科技实力相对雄厚，机械化水平高。因此，建立比较完善的粮食主产区利益补偿制度，是稳定粮食生产的治本措施，对确保国家粮食安全具有深远意义。

1 建立粮食主产区利益补偿制度的重要性

1.1 确保国家粮食安全的需要

由于历史的、地理的、产业传承等各种原因，粮食主产区往往都是经济比较落后的地区，这些地区的二、三产业都不发达，粮食的大量外销，经济利益也大量流失。建立粮食主产区利益补偿机制，可以保证粮食主产区不因经济亏空而减少粮食生产，可以充分调动农民种粮积极性，同时还可以加快粮食主产区的水利工程建设、中低产田改造、农田防护林建设以及大型农机具投入力度，巩固粮食主产区的地位，保证粮食主产区源源不断地输出粮食，从而能够确保国家的粮食安全。

1.2 人口剧增加大对粮食的需求

中国是世界第一人口大国，而且每年还在增加。人口增加意味着对粮食需求的增加。根据国家统计局2009年2月26日发布的数据显示，2008年末，全国总人口为13.2802亿人，比2007年增加673万人。按现有全国粮食人均占有量381kg计算，年增加673万人，就要增加粮食需求256.4万t。到2030年，中国人口总数达到峰值14.5亿时，就需要在增加粮食5715万t，相当于现在黑龙江和吉林两省粮食年产量之和。在耕地不增加的情况下，全国粮食产量要增加31.75kg/667m2，这是一个令人震惊的事实。

1.3 调整农业结构的需求

在粮食连年丰收，种粮农民收入增加缓慢的情况下，调整农业结构成为增加农民收入的切入点。各地增加经济作物面积，减少粮食面积成为普遍现象，减少了粮食生产。据统计，全国农作物总播种面积从1978年的1.2059亿 hm2， 2007年增加到 1.5346亿 hm2，增加 336万hm2。而粮食作物播种面积从1978年的1.2059亿hm2，减少到2007年的 1.0564亿hm2，减少1494.9万 hm2。粮食作物面积的逐年减少，从根本上危机着粮食安全。

1.4 建设现代农业的需要

当前，我国正处在由传统农业加快向现代农业转变的关键时刻，确保国家粮食安全和主要农产品供给，是建设现代农业的重要任务。建设现代农业，必须坚持立足粮食基本自给的方针，把发展粮食生产放在现代农业建设的重要位置。有的国家依靠国际市场来保证粮食供给。世界大米每年的总贸易量是300万t右，全部调到中国，也只能满足我国年销量的1/4。世界猪肉年贸易量只有600万t，我国每年的消费量是5000万t左右。因此，加快中国现代农业建设，要始终不渝地坚持粮食基本自给的方针。

2 粮食主产区粮食生产现状及面临的主要问题

2.1 粮食主产区粮食生产现状

黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、山东、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川等13个省区，是我国传统的粮食主产区。这些省区的生产结构和布局以粮食为主，粮食生产在经济社会发展中占有十分重要的。

2.1.1 自然资源相对较好

13个粮食主产区农业资源条件优越，经过国家大力扶持，优势粮食产业带建设取得重大进展，已初步形成了小麦、水稻、玉米和大豆4种主要粮食作物的9个优势产业带。粮食生产核心区域441个县的耕地面积达3787万hm2，其中有效灌溉面积、机耕地面积和旱涝保收面积分别占其耕地面积的57%、69.2%、36.3%。人均粮食占有量610kg左右，分别高于该区域和全国平均水平的32%和60%。

2.1.2 粮食生产规模较大

由于粮食主产区粮食生产具有规模较大，生产技术较高等有利因素，其单位面积粮食产量高于全国平均水平。2009年全国农作物总播种面积1.5346亿hm2，粮食主产区总播种面积 9908.95万hm2，占全国的64.57%；全国粮食播种面积1.0564亿hm2，粮食主产区播种面积6885.39万hm2；三大谷物稻谷、小麦、玉米的播种面积分别是 1795.16万 hm2、1381.81万 hm2、 2164.7万 hm2，分别占到了全国总播种面积的63.68%、58.25%、72.69%。

2.1.3 粮食生产经验丰富

13个粮食主产省区是我国重要的粮食生产区域。在长期的农业生产实践中，积累了农艺、植保、粮食加工等方面的丰富经验。随着国家先后实施的优质粮食产业工程和商品粮基地、农业综合开发等项目建设，进一步积累了粮田工程建设和项目管理经验，从而为新增粮食综合生产能力提供了支撑条件。

2.1.4 粮食产业发展潜力巨大

国家扶持农业政策向粮食主产区倾斜，既加强了粮食主产区建设，又吸引各类生产要素向主产区聚集。一些粮食龙头企业纷纷进入主产区，促进了粮食产加销、贸工农一体化经营。2009年粮食主产区玉米订单生产面积达到442万hm2，比2002年增长86.9%。随着我国粮食主产区综合生产能力的巩固和提高，必将为推进粮食加工企业向这一地区的整合和聚集提供优势条件，推动我国粮食产业化发展。

2.2 粮食主产区粮食生产面临的主要问题

2.2.1 耕地资源匮乏

耕地资源减少严重制约粮食生产持续发展。近些年来，随着工业化、城镇化的推进，我国耕地面积逐年减少，且减少的大都是良田。全国已有660多个县 （区）人均耕地低于联合国确定的人均0.053hm2的警戒线。尽管国家实行严格的耕地保护制度，并采取了一系列措施，但耕地面积仍在减少。一些地方严格的耕地保护制度没有落实到位，“红线”变 “虚线”问题突出，守住1.2亿hm2耕地的任务艰巨。

2.2.2 土壤肥力下降

在耕地面积减少的同时，耕地质量也在下降，目前中低产田已占到2/3，耕地土壤有机物含量平均仅为1.8%，比欧洲同类土壤低1.5%～3%。据调查分析，目前全国受污染的耕地约1000万hm2，污水灌溉污染耕地217万hm2，固体废弃物堆存占地和毁田13万hm2，合计约占耕地面积1/10以上。据统计，我国水稻播种面积由1980年的 3388万 hm2，减少到 2009年的 2892万 hm2，减少15%。

2.2.3 水资源短缺

水资源紧缺是我国粮食生产发展的重要制约因素。目前农业年用水缺口达300亿m3，有一半以上耕地得不到灌溉。从水资源利用率看，农业灌溉用水利用率平均不到50%。根据国家水资源发展规划，到2030年我国农业用水需求量还将增加，但灌溉用水供给仍将保持在3600亿m3左右，农业用水供求缺口进一步拉大，农业用水矛盾更加突出。据专家分析，每年因干旱而损失粮食占各种农业自然灾害损失粮食的60%。

2.2.4 家庭经营规模化进程缓慢

作为粮食主产区比其他省份粮食单位产出量要高，但与发达国家相比还有很大差距。造成这种情况主要有以下两方面原因：一是家庭经营规模较小。我国粮食主产区的13个省份多是人口较多的省份，农业人口比例较高，除了黑龙江等省份农业机械化水平高外，多数省份仍然以家庭小规模经营为主，严重制约了粮食增产农民增收的实现。二是生产成本大。一家一户的简单经营达不到规模生产的高度，必然导致各种生产成本的增加。

2.2.5 农田水利设施基础薄弱

根据调查，农田水利在我国粮食主产区发展并不快，尤其是北方一些省份，旱田很少实现灌溉，仍然处于靠天吃饭的状态。以黑龙江省为例，黑龙江省由于长期实行单一粮食开发性生产，在农业基础设施建设上形成了许多历史欠账，2006年，全省大中小水库总库容不足90亿m3，兴利库容仅有30亿m3，兴利库容占全省地表水资源量的比例只有5%，而与相邻的吉林、辽宁两省，该比例都已达到50%左右。

2.2.6 粮食生产社会化服务程度低

从总体上看，粮食生产社会化服务程度较低：一是服务内容单一。各级各类服务组织所提供的服务项目却非常少，质量也不够高，很难满足农民生产、生活的需要。二是服务缺乏针对性。有些部门和组织向农民提供的服务内容比较空泛，缺少针对性。三是服务不够及时。在农民生产经营活动的时候，提供不了新品种、新项目。

2.2.7 粮食生产成本较高

这里所指的粮食成本不仅包括生产成本，还包括粮食的运输、储存等成本。从粮食生产到成品粮上市，各种成本不断升高，直接影响到我国粮食的市场竞争力。据调查，国内粮食从生产区运到销售区的流通费用，占粮食销售价格的30%～35%，而国外，如加拿大则是20%～25%。过高的流通费用以及小农生产等综合因素作用的结果，形成了目前中国粮食价格平均高于国际市场价格的局面。

3 建立粮食主产区利益补偿制度的对策

3.1 建立健全中央财政统一安排的粮食风险基金制度

建立中央财政统一安排的粮食风险基金制度。应本着突出重点、集中财力办大事的原则。一是继续对种粮农民进行直补，但补贴的依据将原按计税面积补贴改为按粮食产量、商品量给予补贴，并同时提高补贴标准。二是有足够的粮食风险基金用于按国家建立储备粮油规模规定数量的利息费用补贴。三是用于粮食流通体制和企业改革，使流通体制真正步入市场化，成为国家进行粮食宏观调控的载体，为粮食经济的发展做出贡献。

3.2 建立健全政策性粮食自然灾害保险制度

农业保险是世界贸易组织规则中的 “绿箱”政策之一，是支持和保护粮食主产区农民种粮积极性的重要手段。一是建立适合粮食主产区的政策性粮食保险机制和发展模式。建立政策性粮食保险制度，必须由政府决定粮食保险供给的方向和数量，制定统一的制度框架。二是中央财政负担粮食保险费用。三是加快建立粮食再保险和巨灾风险分散机制。对因重大自然灾害形成的大额赔付，由风险基金给予一定比例的补偿，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。

3.3 建立健全国家耕地保护补偿制度

我国耕地保护制度对耕地减少起到了巨大作用，在这一问题上，要给农民一个合理的诉求渠道，利用经济手段来进行耕地保护，用国家转让非农建设用地资金，中央财政建立耕地保护基金，用于地方政府和农民对耕地保护的经济补偿。每年对保护耕地有突出贡献的基层政府和农民，给予奖励和表彰。对于基本农田要加大保护力度，制定相应的投入制度，严格限制和占用，对符合条件确需占用的，必须论证、听证、依法报批，并及时布划。

3.4 建立健全粮食生产大户补贴制度

农业直补政策实施以来虽然取得了较好的政策效果，但是这项政策本身需要进一步完善。随着农村种粮劳动力的逐年减少，种粮大户的贡献越来越大。因此要对种粮大户实施奖励政策。重点增加对 “核心粮农”的补贴，在现有基础上，中央财政要逐年较大幅度增加对农民种粮的补贴规模，提高补贴标准，增加对种粮大户的补贴，并在信贷、科技推广、农业机械作业等方面给予重点扶持，充分发挥粮食直接补贴政策对粮食生产的激励效应。

3.5 建立健全普惠型农村金融制度

农民种粮缺少资金投入是十分普遍的现象。为解决农民种地资金紧张状况，要放松对农村金融的管制，加快建立普惠型农村金融体系。一是明确各类正规涉农金融机构职能，强化银行业金融机构的支农责任。二是放宽农村金融机构准入政策，规范发展多种形式的新型农村金融机构。应发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地区性中小银行。三是鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务。在加强管理和规范的基础上，继续扶持村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款服务公司等新型农村金融机构。

3.6 建立健全财政支农扶持制度

我国粮食主产区的产粮大县，人均财力水平较低，为调动粮食主产区的抓粮积极性，要取消粮食主产区地方财政粮食风险基金配套部分，减免粮食风险基金借款，帮助消化粮食财务挂账。取消产粮大县中央各种涉农投入要求的地方配套资金。中央财政增加对粮食主产区一般性转移支付力度，完善支农资金分配和财政转移支付机制。要重点扶持一批核心主产县，给予粮食核心产县区优惠政策扶持，统筹支农资金，形成政策、资金、技术等方面的合力，全方位支持粮食主产区建设。

3.7 建立健全国家粮食安全价格制度

为调动地方抓粮积极性和农民种粮的热情，应健全农产品价格保护制度，完善农产品市场调控体系，稳步提高粮食最低收购价。尽管国家相应提高了粮食最低收购价，但总体上粮食价格仍处于较低水平，种粮比较效益较低，农户仍担心粮价下跌。面对不断上涨的劳动力价格和生产资料价格，农民不敢大幅增加投入，影响农民种粮积极性。因此，国家要进一步健全完善粮食最低收购价制度，根据粮食供求变化和市场价格情况，合理确定粮食最低收购水平。

3.8 建立健全国家粮食安全储备制度

我国粮食储备体系不断完善，为保证国家粮食安全和供给发挥了重要作用。为确保国家粮食安全，要建立健全有效的粮食储备制度。一是进一步健全国家粮食储备体系，提高粮食储备能力和供给保障水平。二是建立风险准备金制度，防止企业运作失败亏空粮食储备，影响粮食供给调控。三是建立健全粮食供给应急机制。进一步完善粮食应急加工、储运、供应网络系统，细化和完善地方储备粮应急动用预案，增强应急储备保障能力。