“增支+减税”的持续不平衡

杨 军

从历史的轨迹看，必要时宁肯以财政收支的不平衡来换取经济社会的稳定发展，是在财政政策选择问题上始终遵循的基本原则。

从2008年11月初国务院常务会议决定宏观经济政策转向调整的那一天算起，一年多来，新一轮积极财政政策的相机调整与中国宏观经济形势的频繁变化如影随形，亦步亦趋。高培勇认为，在2010年乃至更长一段时间，新一轮积极财政政策将在延续过去一年多来的扩张取向并与时俱进的进行相机调整的同时，进一步发挥“更直接、更有力、更有效”的作用。

积极财政政策是主攻手

《南风窗》：您怎样评价新一轮积极财政政策的实施?和上一轮积极财政政策有什么不同?

高培勇：在1998-2004年间，中国宏观经济政策的格局是“松紧搭配”——积极的财政政策与适度从紧的货币政策相配合。

在“双松搭配”的宏观经济政策组合格局中，货币政策的扩张功效部分受阻，这一特殊的经济现象意味着，在全球性金融危机包围下的中国，由两种政策手段共担的拉动内需的重任，历史性地向财政政策一方倾斜了。在这一轮反金融危机的宏观调控体系中担当“主攻手”，可以说是新一轮积极财政政策的一个重要特点。

财政政策从来都是以政府的收入与支出作为行动载体的。“增支+减税”即是扩张l生财政政策的几乎全部的内容。

如果说上一轮积极财政政策实践的重心主要放在了增加财政支出一条线索上，那么，这一次实施的新一轮积极财政政策，则是支出与收入同时并举、两条线索协同作战。

2008年12月初举行的中央经济工作会议，即开宗明义地把“较大幅度增加公共支出，实行结构性减税”界定为新一轮积极财政政策的内容。

就扩大财政支出而言，不仅有增加政府公共投资的项目，也有增加中低收入群体收入以及实施家电下乡、汽车下乡等方面的安排。就结构性减税而言，不仅涉及诸如增值税转型、两个企业所得税法合并等份额较大的税种的减收，也有包括个人所得税、二手房交易税负、股票交易印花税等份额相对较小的税种的减收。

这一次所实施的新一轮积极财政政策，把包括“增支”、“减税”在内的几乎所有的扩张性手段都用上了。着眼于并实施两翼并举的“全方位”财政扩张，可以说是新一轮积极财政政策的另一个重要特点。

《南风窗》：作为“主攻手”并且两翼并举“全方位”扩张的财政政策实施效果如何?

高培勇：如果说，中国经济率先实现总体回升向好势头、有效遏止了经济增长明显下滑态势这一难得成绩的取得，主要来源于宏观经济政策的拉动，那么，在此基础上，还可以补上一句话：其中的主要政策力量，就来源于新一轮积极财政政策。

会调整，不会很快淡出

《南风窗》：2010年乃至更长一段时间的新一轮积极财政政策之路该如何走?

高培勇：按照中央经济工作会议的部署，如下的两条显然已在定論之列：其一，已经实施了一年多的新一轮积极财政政策的扩张性取向必须坚持，不应也不能改变。新一轮积极财政政策还有相当长的一段路要走。其二，取向不变，并不意味着2010年要全盘“照搬”或“复制”过去一年多的政策内容。事实上，即便在过去的一年多的时间里，新一轮积极财政政策的具体内容也是处于不断调整之中的。要“不变”之中有“变”，在“不变”的取向之下酝酿并实施“变”的内容，可以说是2010年乃至更长一段时间内新一轮积极财政政策的一个重要特点。

从“不变”的角度看，进入“不变”之列的，当然首先是财政上的扩张性取向，便仍然需要“增支”、“减税”两个工作线索的同时并用、协同作战。新一轮积极财政政策的“主攻手”角色，也应是“不变”的。

从“变”的角度看，进入“变”的序列的，应首先是政策的实施重点。把新一轮积极财政政策的实施重点，由以往相对偏重投资适时转移到着力拉动消费需求上来。除此之外，随着全球经济逐步走出低谷，最困难的时候已经过去，并且，通货膨胀预期的压力已经日渐增大，应审时度势，适时地降低扩张力度，相应地放慢实施节奏。

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《南风窗》：中国2009年的财政赤字已经接近3％的国际警戒线，2010年如果继续“增支”和“减税”，财政是否会面临太大压力?

高培勇：无论是“不变”，还是“变”，政策的实施成本——财政收支的暂时困难是不能回避的。因为，在反危机的年代，不仅经济不景气或经济增速的下调会带来财政收入的减少和财政支出的增加，而且，基于财政扩张需要而实施的“增支+减税”的政策安排，更是以财政收支不平衡为前提的。

然而，面对此状，更需强调放眼全局而不计局部得失的道理。从历史的轨迹看，必要时宁肯以财政收支的不平衡来换取经济社会的稳定发展，毕竟是我们在财政政策选择问题上始终遵循的基本原则。这次也不例外。算经济社会发展的大账，若能以财政收支困难的暂时加大换得一个经济尽快回暖和尽快回归平稳较快发展轨道的局面，无论从哪方面看，都是值得付出的代价。以财政收支的暂时困难所带来的，将是经济的较快平稳发展和经济发展方式的转变。而且，有了这个基础，财政本身的日子也会逐步好过起来。

减税关键在增值税及个人所得税

《南风窗》：2010年积极的财政政策在“增支”方面更多的是一个重心的调整，即由公共投资支出移向公共消费支出，力度调整较大的应该是“结构性减税”，2010年将如何减税呢?

高培勇：不妨以2008年的全国税收收入规模为盘子加以说明。在我国现行的税收体系中，除了一种税——固定资产投资方向调节税——暂时免征之外，目前处于有效运行状态的共有18种税。在2008年，按照国家税务总局的统计口径，全国税收收入为57862亿元。在其中，依所占份额高低排列，增值税收入为42.7％，企业所得税收人为21.2％，营业税收入为13.2％，个人所得税收人为6.4％，消费税收入为5.7％。除此之外的其他税种收入加总求和，其所占份额不过10.8％。

在当前的中国，讨论并谋划“减税”问题或方案，我们所应聚焦或关注的，是所占份额居于前列的几个较大税种。如增值税、企业所得税、营业税、个人所得税和消费税，这几个税种的收入份额，合并占到了全国税收收入盘子的将近90％。

进一步看，上述几个税种的情形各异，在“减税”问题上，还需要实施不同的安排。所占份额位居第三的营业税，由于其系地方的主体税种，又是现行分税制财政体制的根基所在，在未下决心对现行分税制财政体制进行颠覆性变革之前，这一税种不宜大动。所占份额位居第五的消费税，并非一个独立的税种，而是一种附加税。其主要的功能在于调节消费，拉近贫富差距。在现行税收体系的调节功能相对较弱、我们又亟待强化税收调节

功能的条件下，就总体而言，在消费税的调整上，宜做加法而非减法。这样一来，留给我们的主要选择空间，便是增值税、企业所得税和个人所得税等三个税种了。

鉴于企业所得税的改革已经基本到位且已收获了抵御全球性金融危机的特殊实效，2010年面临的主要任务，是继续完善企业所得税法相关配套政策，减税的重点，可以主要放在增值税和个人所得税上。

《南风窗》：增值税转型在2009年效果似乎不太明显，因为经济不振使许多企业放弃了添购设备的打算，2010年增值税转型还可以有哪些举动?

高培勇：增值税是现实中国的第一大税种，要使“减税”真正带来实效，当前我国的“减税”重点应当也必须锁定在增值税上。

但是，应当看到，与操用在其他税种上的减税举措有所不同，只有在企业真的着手技术改造、真的扩大设备投资的条件下，它才能据此去抵扣其应缴的增值税税款。增值税转型的减税效应，也才能真正进入企业的腰包。否则，如果企业的投资行为不因此而调整，或者，其调整的程度远低于人们的预期，那么，它便很可能只是政府所放飞的、等待人们去抓的“树林子里的鸟”。

问题的复杂性在于，面对全球性的产能过剩，企业难有足夠的投资热情或投资动力，对于增值税转型减税效应的预期，不能不有所保留并备有预案。倘若2009年增值税转型的减税效应未能如所期望的那样发挥出来，并且，经济形势的变化需要在税收上采取更有力的扩张措施，那么，2010年，在增值税转型改革上可以考虑的选择，便是进一步“割肉”：在财政收支状况允许和其他税种改革配套进行的条件下，将房屋、建筑物投资纳入抵扣范围，允许抵扣全部的固定资产投资，从而实行完全意义上的消费型增值税。

《南风窗》：个人所得税一直很受关注，这几年也几次调高起征点，但好像公众还是颇有微词，认为个人所得税更多的是向工薪阶层征税?

高培勇：可以看到，尽管政府已经先后拿出了增加工资薪金所得额扣除标准和暂免征收存款利息所得税等两项举措，并且一年将减少大约460亿元的税收收入，人们仍然对进一步减轻个人所得税的负担充满期待。因而，从长期看，很有必要在个人所得税税负的进一步减轻上有所回应。

鉴于当前以进一步增加工资薪金所得额扣除标准为主要内容的“小步微调”已经基本走到尽头，必须着眼于做“大手术”：采取实质性的举措，尽快增大综合计征的分量，加速奠定实行综合计征的基础。以此为契机，实施“个性化”的所得费用扣除并将其调整制度化，从而让高收入者比低收入者多纳税并以此调节居民之间的收入分配差距。

事实上，从个人所得税制的发展规律看，这一步迟早要走。认识到这是一个不可回避的基本趋势，在2010年，积极创造条件，尽快地迈出这一步，可以也应当成为我们的备选方案。