平利县退耕还林的现状、问题及对策

李甲鹏 ,周 东,刘香园,康雅丽

(陕西师范大学理工科基础教学部,西安 710062)

1 引言

实施退耕还林是党中央、国务院为改善生态环境做出的重大决策,是惠民济民的一项重要措施,受到了广大农民的拥护和支持。退耕还林不仅是为了改善生态环境,而且是为了调整产业结构、增加农民收入、改善农村面貌[1]。因此被誉为一场“绿色革命”,一项得民心、顺民意的德政工程、民心工程。陕西省自1999作为在全国率先启动退耕还林工程试点省份以来,安康市平利县的农民积极响应国家的号召,有计划地将自己的土地退耕还林。随着退耕还林工程的逐步深入,平利县退耕还林取得了显著的成果,但也存在着很多问题。在平利县退耕还林实施第2个8年中,全县怎样巩固退耕还林成果,如何解决存在的问题,还有待于进一步研究。本文结合平利县退耕还林以来的情况,研究分析当地政府对退耕还林的管理力度、宣传力度、实施力度及农民对退耕还林的支持满意程度,并提出相关建议。以使工程顺利实施,从而实现经济效益、社会效益与环保效益的“三赢”。

2 研究区概况和退耕还林的现状

平利县东接湖北竹溪,南邻重庆城口,西北分别与岚皋、汉滨和旬阳接壤,属典型的省际边关县。境内大巴山横亘南部,地势南高北低,山地、丘陵、川坝纵横交错,造就了复杂的地形地貌和丰富的生物种群。全县国土面积2 627km2,辖9镇3乡,总人口23万人。平利县自实施退耕还林工程之后始终秉承着生态立县的原则,狠抓退耕还林工作,并取得了较大的成绩。通过10年建设,平利县退耕还林工程生态效益、经济效益和社会效益凸显。

2.1 生态环境明显好转

通过退耕还林等林业重点工程建设,平利县森林覆盖率稳步提升,森林覆盖率由10年前的54%上升到67.9%,全县林业用地达到23.02万hm2,洪水,山体滑坡等自然灾害次数明显减少,破坏程度也明显降低(图1)。

图1 基层干部对生态环境的评述

2.2 退耕还林工程成为农民脱贫致富的重要途径

实施退耕还林工程以来,平利县共有162个村48 000户农户享受到了退耕还林政策带来的实惠。截止2008年累计兑现粮食补助款折合现金35 138.3万元,管护费 3 847.2万元,种苗费2 784万元。同时退耕还林工程使部分青壮年劳动力从农业生产中解放出来,可以进城经商、务工,从事第二、第三产业,这样既增加了个人收入,又促进了城镇工商业的发展。调查中在退耕前,年人均收入在2 000元以上的仅占17.9%而经过10年的退耕还林之后却占47.2%。由此可见农民的收入确实有较大幅度的提高(图2)。

图2 退耕户退耕前后收入的对比

2.3 退耕还林政策深入民心

退耕还林工程自实施以来,农民们不仅真正得到了实惠,而且对国家的三农政策有了更深入的了解。在调查过程中基本没有人有复耕的愿望,并且农民对退耕还林政策的赞同率高达99%,这在当地形成了巨大的社会影响(图3)。

图3 退耕户对退耕还林政策的态度

3 平利县退耕还林存在的问题

3.1 因地制宜过程不完善

退耕还林必须坚持生态优先,应当与调整农村产业结构、发展农村经济,防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产,加强农村能源建设,实施生态移民相结合(《退耕还林》第4条)。退耕还林也必须遵循自然规律,因地制宜,宜林则林,宜草则草,综合治理(《退耕还林》第5条)。在平利县一些山区区域,大片的新品种漆树、核桃树等春天发芽,夏天生长,冬天新枝条却被冻死,来年又生长,又被冻死。10年周而复始,以致周边的杂树丛生。辛勤种的树逐渐退化。同时平利县地区有23万人,稻田非常有限,不少农户将稻田退耕种植桑树、果树等,而大片的山地没有得到规划,以致农村产业结构没有调整合理。国家没有成立相应的组织对退耕户的林业经济产品进行收购,面对价格很低的漆价,农户也只得参假。这样就使享有“国漆”的牛王漆很难在市场上立足(图4、图5)。

图4 退耕户对退耕还休政策的了解情况

图5 当地政府领导对退耕还林政策的了解情况

3.2 宣传力度不强

国务院有关部门和地方各级人民政府应当组织开展退耕还林活动的宣传教育,增强公民的生态建设和保护意识(《退耕还林条例》第10条)。平利县有62.3%的退耕户了解一些退耕还林政策,但不深入。而基层政府有56.3%工作人员比较了解退耕还林政策。可见基层政府工作人员缺乏对退耕还林的全面认识,更忽略对退耕还林的宣传及对农民实施素质教育。

3.3 监督管理力度不够

退耕还林实行个体承包,实行“谁退耕,谁造林,谁经营,谁受益”,承包期30年不变,到后期还可以继续承包[2]。在这个可持续发展战略中,就必须加强植被管护和配套保障措施(《退耕还林》第21条),也就需要加强政府自身、政府对退耕户及退耕户对林木的管理。

3.4 实施效果不容乐观

退耕还林还草工程是我国为改善西部地区恶化的生态环境而采取的一项空前的重大举措。国家及各级地方政府都投入了大量的资金、人力和物力。退耕的成功与否关系到能否遏制恶化的生态环境,同时也关系到西部地区农村社会经济的发展与稳定。到目前为止平利县退耕还林还草工程已经实施了10年,然而,当地的农户有55.7%认为当地的水土流失依旧严重,政府的工作人员有75%认为退耕还林对环境有改善(图6、图7)。

图6 退耕户对当地水土流失情况的评述

图7 当地基层领导对退耕还林后环境改善的描述

3.5 国家对退耕户的补助力度不够

退耕还林的补助是农户最关心的项目,也是决定退耕还林工程能否正常实施的关键。然而退耕还林补助依旧不完善。国家政策不够灵活,补助标准不能与市场行情相符合。

3.6 农村产业变革问题

退耕还林的目的不仅是改变生态环境,也为改善农民的生活水平。据实际调查,退耕还林之后农民的耕地变少,外出打工成了大多数农民的出路。但是由于金融危机的影响,仅2009年的1年中就有许多农民工失业,农民的生活也一度陷入困境。

4 加强退耕还林成果的对策

4.1 提高幼苗的成活率,优化农村产业结构

当地政府应该加大科技的投入,使农民在当地政府的配合下因地制宜,对退而无树的土地进行补种树苗,并注意幼苗的起运、包装,栽植过程,全面提高幼苗的成活率。从而让退耕还林政策得到落实,做到“退得下,还得上”,让农民真正得到实惠。针对当地种植的经济林木建立统一的收购机构和质量监测机构[3],吸引外商投资,把质量和信誉作为重点,做到生态立县,声誉立县,把当地的生漆等林业产品做成一个经久不衰的品牌。

4.2 扩大宣传,加强教育

当地政府应该努力提高农户的综合素质,可以定时召开农户会议或与当地学校合作开办扫盲班加强当地农民文化素质教育;工作人员可亲身下户面对农户及时了解农户的想法。鼓励大学生下乡,积极宣传退耕还林政策及相关知识,以此来增强退耕户的退耕还林意识,确保退耕还林的可持续发展。

4.3 加强对退耕还林的管理

(1)将当地工作人员统一集中起来上课,并对他们的学习情况进行测试考核。

(2)对不同地区的政府及相关工作人员进行评比。

(3)增加市州级的责任和权利,实行县级自查,省、市州级复查,国家核查的三级检查验收制度;四,以县级自查结果作为兑现补助政策的依据,以保证国家政策及时兑现到户。

4.4 加大实施力度,巩固退耕还林成果

(1)把现有退耕还林活动与农业产业结构调整相结合,与农民脱贫致富奔小康相结合,与新农村建设相结合。

(2)积极探索开发林业与旅游等结合的退耕还林经营方式,解决国家补助停止后农民的生计问题,并使退耕还林成果得到巩固。

(3)国家应该尽快完善与退耕还林相关的法律法规,应该鼓励退耕户用新的思想新的方法开发利用退耕还林,如每砍伐1棵树就必须栽2棵等。

(4)将退耕还林政策灵活化。实施分批退耕即每年批给基层政府新的退耕还林指标同时将退耕还林的验收标准严格化、规范化,最后逐步把适宜种树的山坡地全部还林。

4.5 加大新农村建设,解决民生问题

新农村建设的同时加快农村产业的变革。解决农民就业难问题,最大限度的开发利用当地的剩余劳动力。国家应加大农村创新经济产业的投入,鼓励创新开发、自主创业,基层政府应该因地制宜更加高效合理的使用经费,让农民早日走出等国家救济的困境,解决就业问题的同时应该注重留守儿童问题。并且当地政府应积极组织动员妇联,学校加强与留守儿童的沟通,了解留守儿童的思想动态[4],给他们一个生活的新天地。

[1]苟洪昱,郑多凯.达县退耕还林的现状、存在的问题及对策[J].防护林科技,2010(1):1～2.

[2]李文武.退耕还林的工程效益评价[D].兰州:兰州大学,2009.

[3]王友根,任会生.名牌生漆信誉下降的问题很值得重视[J].中国生漆,1983(3):54～56.

[4]王松丽,李宗明.农村留守儿童的监护问题及对策研究[J].法制与经济,2010(1):72～74.