刍议《国家赔偿法》及其修正草案

王 然

2009年6月,十一届全国人大常委会第九次会议分组审议《中华人民共和国国家赔偿法(修正案草案)》,使《国家赔偿法》成为了各界关注的焦点。与此同时,自德国社会学家乌尔里希·贝克1986年提出“风险社会”理论以来,学术界逐渐从各个角度研究了风险与社会的关系,为理论界和实务部门分析当代社会问题提供了新的研究视角。笔者认为,从“风险社会理论”视角分析我国《国家赔偿法》并对其修正草案进行探讨,不失为一种可行的途径。

一、《国家赔偿法》的产生及价值

一部法律的产生和修改,在其背后必然有着种种社会原因以及理论根基。针对《国家赔偿法》及其修正草案的产生,现今理论界,主要是公法领域的人权,宪政,归责等学说,且已被大众所接受,研究得比较成熟,故不再赘述。本文将从一个新的视角,即“风险社会理论”的视角,对我国《国家赔偿法》产生及修改进行探究。

根据贝克的观点,风险社会的核心悖论是这些内在的风险由现代化过程所引发,而现代化过程又循环式地极力去控制它们。风险本身的产生,恰恰是控制风险或使风险最小化的科学和政治行为的结果。①例如社会中普遍存在扰乱社会秩序,损害公共利益的行为,对公众的生活造成了潜在的风险,因此国家不得不制定一系列的惩罚性措施,运用国家强制力来降低此类行为对政权稳定以及公众安全造成的风险,刑罚就是一个最典型的例子。然而,国家这一行动,本身也存在着风险。其中最重要的就是可能会产生权力滥用、错判、错拘、错捕。因此我们可以说,限制和控制风险的行为不可避免地转化成了其他的不确定性的风险。

由此可见,国家在控制一种社会风险的同时,也成为了另一种风险的决定者和制造者,因此其必须为自身行为负责。否则,风险不会仅仅只停留在这一阶段上,其将转化为更为复杂且严重的风险,即风险传递;同时,德国社会学家尼克拉斯·卢曼的法社会学理论中提出了一个经典命题:抵抗运动的本质是拒绝为充满风险的他人的决定或行为而牺牲。②我们不难预测,这种“更为复杂而且严重的风险”很可能是人民的抵抗行为。因此,国家必须为其造成的风险负责,而最有效、最直接的方法就是给予物质赔偿,而且这种赔偿必须合理且为多数人所能认同。《国家赔偿法》的产生及其修正草案的审议也就成为了必然。

二、对《国家赔偿法》修正草案的探讨

制定《国家赔偿法》是为了保障公民、法人和其他组织享有宪法所规定的“获得国家赔偿权”,同时促进国家机关及其工作人员依法行使职权;因此,我国《国家赔偿法》在处理国家司法行政行为产生的风险问题中,扮演着重要的角色。面对着其客观存在的种种不足,修正草案的产生,是我国法制建设一个重大进步。笔者认为,其中的几个重要问题值得研究和探讨。

(一)《国家赔偿法》的被重视程度仍需提高

一直以来,我国《国家赔偿法》在立法和司法两方面,都未受到足够重视,这是不争的事实。例如,现行的《国家赔偿法》既是程序法又是实体法,程序实体混杂;条款简单,靠司法解释支撑;没有申请强制执行和法院依职权执行的明文规定等等。可以说,相对于民法,刑法,商法等等许多法律,《国家赔偿法》被放在了一个次要的地位上。《国家赔偿法》修正草案的产生和审议,体现出我国立法者风险治理意识的提高,在社会主义法治建设中具有重要意义。然而笔者认为,目前的这个重视程度还是不够的。有的观点认为,作为一个特别法,它与民刑涉及范围是不可同日而语的。但引入风险理论,我们不难发现,此观点忽视了风险的社会建构性,具体如下:

在人类学、文化学意义上,风险是一个群体对危险的认知,它的作用就是辨别群体所处环境的危险性,由于知识本身是不断变化的,风险也是通过社会过程形成的。③因此,风险治理需要应对的不仅仅是客观危险的可能性,还包括风险的社会建构性。民众对司法行政行为的最基本要求就是实现社会安定,公平正义。然而当这种基本的要求不但未能实现,而是造成反面的效果,破坏了正常生活,损害了基本权益时,人们的反应就会特别强烈。同时,中国又是典型的“民养官”的体制,一旦损害后又发生赔偿不合理不充分的事件,就会让较大范围内的人群极度警觉,极其气愤,风险无形之中就被放大了。因此在我国,国家赔偿处在一个风险非常容易被感知的领域。换言之,《国家赔偿法》面对的不仅仅是因司法行政行为而受到损害的人,还包括所有民众,其必须被给予足够重视。

(二)加入精神损害赔偿的进步及不足

国家对公民的损害,既包括有形的物质方面的,例如:人身损害,误工等等;也包括无形的精神方面的,例如人身自由权,隐私权,人格尊严的侵犯等。相比之下,后者绝不低于(下转第27页)(上接第23页)甚至在某些情况下高于前者。例如佘祥林案中,11年的冤狱,人身损害,误工损失其实是微不足道的,更多的则是剥夺了其11年的人身自由。在监狱这种与社会不能充分交流的环境中,其心理损伤可想而知。同时,一个善良公民变成了人人得而诛之的杀人犯,其人格尊严也必然受损。以上提到的,几乎都属于精神损害范畴。

风险有高有低,这是常识。因此,对于不同的风险,应当按照一定的原则,排定治理的优先次序。其中,容易为人所理解的治理原则之一是:最糟糕的最先原则,即被认为最严重的问题应当排在最先予以考虑和治理的位置。④精神损害范畴的赔偿,无疑是针对最主要也最严重的损害之一而进行的风险治理,因此应当排在最先予以考虑的位置。然而,《国家赔偿法》不但没有将其作为主要问题考虑,甚至根本没有将其纳入赔偿范围之内。

可喜的是,此次修正草案明确:致人死亡、残疾造成严重精神损害的,赔偿请求人可以请求支付精神损害抚慰金。这无疑是一个重大进步,值得肯定。但不能否认,仅仅对于死亡、残疾造成严重精神损害的,才进行精神赔偿,范围仍然太窄。正如“短板效应”的原理,一只木桶能盛多少水并不取决于桶壁上最长的那块木板,而取决于最短的那块。精神损害赔偿范围的狭窄,恰恰使其成为了那块“短板”,这很可能会使国家赔偿对于风险的治理,出现“费力不讨好”的后果。使受害者以及旁观者认为精神赔偿只是“象征性”补偿,是国家敷衍了事,变相规避责任

的行为。这无疑会使风险治理走向下一个风险传递的恶性循环中去。

(三)完善赔偿程序,建立多元救济体系

此次草案对法院的赔偿委员会进行监督作出了具体规定,还使检察机关的法律监督职能,在国家赔偿救济程序中起到重要作用,这使得《国家赔偿法》得以更加顺利有效的实施。然而,仅仅这些还是不够的。每一部法律的制定和实施,都可以看成是一个风险治理的过程。这个过程,不可能由国家、非政府组织或个人独自应对,需要建立一个合作互补的多元复合救济体系。在这样的体系中,多元主体应当各自发挥其动力和能力,承担一定的角色。⑤因此《国家赔偿法》有必要从各个方面,对赔偿救济进行完善。

首先,对于国家自身来说,一方面,其应当完善赔偿制度,使其具有合理性和可行性;另一方面,应加强对赔偿程序的监督,保证每一个相对人都能及时地获得赔偿,以弥补直接损失。其次,国家还应利用当地行政机关职能,帮助相对人澄清事实,消除影响,在必要时为其提供适当生活帮助,减少间接损害和后续影响,并使其成为行政机关的一项法定职责。再次,动员基层群众自治组织,对消除损害的后续影响提供辅助性帮助。最后,国家对于公民也应做好引导工作,提高公民维权意识和守法意识,使公民既敢于要求国家承担责任,又限制自身权力滥用。总之,通过社会的多元主体的力量,尽可能消除不良后果,将风险控制在最低限度,避免风险转移,应是《国家赔偿法》赔偿救济活动中一项重要任务。