浅析经济法运行中执法对守法的影响

张 波

一、执法本身,就有一个守法的问题

首先,就守法的内涵而言,现代意义上的“大守法”具有“尊重法律、遵守法律;用法护法、依法办事”的丰富内涵。依法执法乃是守法概念的应有之义。其次,经济法的基本原则之一即是调制法定原则。该原则要求调制的实体内容和程序规范都要由经济法律来加以规定,只有在法律明确授权的特殊情况下,才能由行政法来加以规定。作为经济法最重要的一项基本原则,其目标就是要保障调制的合理性与合法性,保障市场主体或第三部门的财产权等重要权利,保障法律的被遵从和实效。调制法定原则是通用于经济法的各个部门法,覆盖整个宏观调控法和市场规制法领域,因此,经济法运行中执法也就无可避免地必须遵守法定原则,必须依法执法,严格遵守经济法中的实体规范和程序规范,这就是个守法问题,而且就执法人员而言,是一个更为重要的守法内容。

二、执法对守法意识建立的影响

(一)从房屋租赁登记备案制度及租赁征税谈起

房屋租赁登记备案是指房屋租赁,出租人和承租人应当签订书面租赁合同,约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款,以及双方的其他权利和义务,并向房产管理部门登记备案。

1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》,该法于1995年1月1日起施行,第五十三条规定:“房屋租赁,出租人和承租人应当签订书面租赁合同,约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款,以及双方的其他权利和义务,并向房产管理部门登记备案。”1995年4月28日建设部发布了《城市房屋租赁管理办法》,并于1995年6月1日起实行,同年的7月24日建设部又发布了文号为建房[1995]第420号的“建设部关于贯彻实施《城市房屋租赁管理办法》的通知”,办法中规定“房屋租赁实行登记备案制度。签订、变更、终止租赁合同的,当事人应当向房屋所在地市、县人民政府房地产管理部门登记备案”、“房屋租赁申请经市、县人民政府房地产管理部门审查合格后,颁发《房屋租赁证》”、“《房屋租赁证》是租赁行为合法有效的凭证”、“违反本办法有下列行为之一的,由直辖市、市、县人民政府房地产管理部门对责任者给予行政处罚:(一)伪造、涂改《房屋租赁证》的,注销其证书,并可处以罚款;(二)不按期申报、领取《房屋租赁证》的,责令限期补办手续,并可处以罚款;(三)未征得出租人同意和未办理登记备案手续,擅自转租房屋的,其租赁行为无效,没收非法所得,并可处以罚款。”2004年6月9日发布并于7月1日实行的京国土房管市二[2004]681号《北京市国土资源和房屋管理局关于加强房屋租赁登记备案工作的通知》。以上一系列法律法规及地方性法规的颁布与实施都明确地告诉我们我国实行房屋租赁登记备案制度,房屋租赁登记备案是租赁行为当事人的义务,同时,管理房屋租赁登记备案也是政府相关管理部门的职权与取责。

房屋租赁登记备案主要有四方面的作用:一是对出租房屋所得收入征税;二是对出租房屋和承租人加强管理,如防止“二房东”的出现,避免租赁市场混乱无序;三是加强对流动人口的管理,加强社会治安的管理;四是遏制租赁违规现象出现,促进租赁市场健康快速发展。本人认为房屋租赁登记备案程序的设置应该对国家税收的征管工作发挥非常大的作用。但实践中,房屋租赁登记备案是否对租赁征税发挥其应用的作用呢?

2007年2月,北京市地税局下发《关于个人出租房屋征收管理有关问题的通知》,再次重申对个人出租房屋严格执行5%的综合税率。对于大多数房地产业内人士来说,对个人出租房屋征税5%并不是一件新鲜事,这一政策从2004年就已经开始实施。将按照实际租金征收5%的综合税率交纳税金,个人转租或再转租采用2.5%的税率计征,但都是实行由房主到地税部门自行申报的原则。据相关部门统计数据,2006年北京市存量房近400万套,约80万套房产上市出租。目前北京市住宅租赁平均价格为每套2400元,房主平均理论年收益28800元。按照实际收入5%的综合税率缴纳税金计算,房主出租整年应上缴费用为1440元,整个租赁市场税金为11.52亿元左右。而2006年全年,北京市个人出租房屋缴税仅在2亿元左右,虽比上一年有增长,但仍远远低于理论计算的出租房税收,而且我们的理论计算还不包括北京的办公、商业租赁用房所应该缴纳的税收。从法律规定来说,房东是通过财产租赁来取得收入的,理应缴纳相应的所得税,否则就是违反了税法中的相关规定。事实上,在现实的房产市场中,对个人出租房屋征税5%更多的还是停留在纸面上。按照北京相关规定,房主出租房屋,必须到房屋所在区、县房屋主管机关的基层管理机构提出申请,并在出租后办理备案手续,办理备案手续前需要缴纳5%的综合税。应该说房屋租赁登记备案的程序的设置可以堵住前面所说的税收漏洞,然而租赁登记备案的情况更不容我们乐观,据统计,目前北京的房屋租赁备案率不到7%。如此低的比例,很难想象房屋租赁备案制度的相关法律法规已在我国存在十多年。为什么有法不守呢,通过了解,有很多人不知道房屋租赁需要到相关部门进行登记备案并且交纳税金,即使知道该项法律制度的人也因未见相关部门对它进行有效执行而漠视它的存在。在法律意识相对淡泊的中国,当人们在现实中没有见到任何人因为未办理租赁登记或未交纳税金受到任何行政机关的处罚时,在主观上就不会形成该项法律应该被遵守的意识,当然在实际中也不会去遵守这项法律制度。有法不依、执法不严、违法不究在这里成了普遍现象。

企业异地经营同样也是我国法律法规明文规定禁止的,然而一直以来同样被人们所漠视,社会上异地经营的企业遍地都是,异地经营带来税款的流失、对企业管理的无效、市场的混乱已影响了市场经济的发展,但是自2006年初工商部门采取警告、限期改正和罚款等各项措施开始执法整治异地经营以来,现在异地经营已成企业不敢越步的雷池,异地经营法律制度应该说已在人民心里成为有效的需要遵守的法律制度。鉴于此例,希望相关部门尽快看到房屋租赁登记备案制度的作用特别是对税收征管的重要意义,进而把房屋租赁登记备案的相关法律法规有效地执行起来,必然使其成为人们遵守的法律。

(二)执法对守法意识的建立具有重要的作用

法律的执行是使人们认识法律、了解法律,进而使法律产生威慑力的一种非常有效的途径,其有利于形成社会群体的普遍守法意识,达到法律的有效实施并最终实现法律价值。

在法律的运作过程中,公民个体是一个积极的主体,法律只有在被社会接受后,才会发生社会作用,成为真正有效的法律。公民个体与法律规范之间的关系便是认识—理解(主要指个体的法律情感、法律评价)—行为上的趋同。个体的合法行为是有意识地选择的结果,无论是自觉自律还是受到了外在强制,在观念上接受法律规范的结束,形成法律义务责任感是一个个体保持恒久守法状态不可或缺的一个基本条件。个体对于一个法律制度或法律规范的接受,是一个渐进的发展过程。其对于法律的把握,总是从法律的现象着眼,进而深入法律的本质,并与自己已有的法律观念结合起来进行判断选择,尔后确立自己的基本态度,并在适当的机遇启动下实施守法行为。

对法律的现象性认识,应该是对法律规范基本内容的了解,现实生活中,绝大部分与法律工作接触不多的社会主体,主要是在社会交往中,包括与执法机构相互关系中建立起对法律的现象性认识,如农村相当一部分农民只看到计生干部执行《计生法》的严厉现象,了解了国家一般只准生一胎的规定。没有对法律的现象性认识作为基础,就不可能过渡到对法律的本质性认识,就不能正确认识法律制度或法律现象背后的价值关系。大多数情况下,公民个体并不总是亲自参加到法律活动中,其对于法律的印象也并非直接来源于法律文本,因而公民个体对于法律的体验更多来自于在他们的生活中经常接触的法律活动的承担者。因为个体直接接触法律的稀少,对于这些主体之言行的冷眼旁观极有可能促成某种法律意识的根深蒂固。而执法主体对于法律的态度或基于其身份的言行,会促使社会主体由观感而生心态,更会从这些执法主体身上去验证这是一个“权力社会”还是一个“法治社会”,具体的某项法律是“强制遵守的”还是“任意遵守的”。

古人云:“徒法不足以自行”。法律规范必须借助执法主体的活动来实现,执法主体总是以其行为对法律规范作出注释。因此执法主体的状况如何,成为非法律职业者认识法律的依据。从社会来看,执法主体本身是法律的化身和载体,执法行为是活生生的法的表现,它们的执法质量构成法的质量。

基于上述分析,可以得出这样的结论,促成公民个体法律意识形成的因素可以概括为:一是已经制订的法律规范能够被社会主体普遍接受和认同,从情感到意志对规范本身予以肯定;二是间接经验与其认识的趋同,即执法者以其自身行为对于法律作出的诠释必须符合法律精神的内涵并与公民个体的一般法律观念相印证。因此,我们可以得出结论执法对于公民个体法律意识具有重要的影响作用。从房屋租赁登记备案的案例我们可以看出,因为相关部门的不执法,在一定程度上导致了很多人形成了该项法律规定可以不遵守的意识,这种意识并不是小范围的,从北京7%的登记备案率就可以看出。

三、执法应有利于守法

在实践中很多人还是有守法意识的,希望自己的行为因符合法律而不被追究,但当守法的成本大大高于其可能遭受的惩罚时,他们只能抱着侥幸的心态去逃避法律义务,因此,执法要有利于人们遵守,这样不仅减轻了执法的难度,也更有利于法律的实施。

第一,执法依据法律的相关规定拥有一定的自由裁量权以及解释权或者出台相关实施细则的权利,因此执法应在不违反法律规定及立法精神的前提下,作出善良的自由裁量及解释,使守法变得更加可行,最大限度地调动守法的主动性和积极性。如果执法加大了遵守的难度,那么守法变得困难,相应地执法也难上加难,这样的恶性循环相信不是我们大家希望看到的。

第二,执法不能运用自己的职权增加守法者的义务,如果这样,守法变得更加困难,则不守法层出不穷。据了解,一些企业不办理房屋租赁登记手续,并不是不想守法,也不是想逃避纳税义务(其租赁所得全部正常纳税),只是碍于租赁登记备案过程中一些非法律规定的额外、苛刻程序或要求(主管部门或其他相关部门提出的)让他们难以接受或作到,所以只能选择逃避法律。

执行性强且程序公正的法律更容易被人们所接受进而遵守,所以执法从守法的角度考虑将执法更有利于守法。

以上论述,可以使我们看到执法之于守法的重要性,因此依法执法,不仅是法治的要求,也是守法的要求。恶法不仅是指法律本身的恶,就广泛的含义而言,也是指执法上的恶。通过经济法的学习使我能够对工作中的一些问题加以分析,并从中获益匪浅。