司法廉洁的制度化构建

俞立根

司法机关是站在维护社会稳定与和谐最前沿的国家机关之一。如何保障司法廉洁并且坚决有效地遏制司法腐败,是司法机关乃至全社会普遍关注的问题。①因而,保证司法廉洁有着相当重要意义,如司法廉洁是培养公民守法意识的前提;司法廉洁是社会安定团结的基础;司法廉洁是构建社会主义市场经济的客观要求等。在探究司法廉洁制度化保证前,我们先得清楚那些因素是导致司法腐败不能根除的原因。

一、影响司法廉洁性的根源与诱因

(一)司法机关行政化和官僚化

我国司法机关一直存在着行政化和官僚化问题②,由于这些弊病长期得不到克服,对司法廉洁产生了极大的负面效应。我国目前的司法体制,包括审判机关的设置、审判机构与人大的关系、法官的任用、审判机关内部组成部门之间的关系、审判程序的启动、运行与终结等环节,基本上是以行政命令一以贯之的,或者说在某种意义上就是行政模式在司法机关上的复制。③与该问题伴生而来的是司法权的官僚化,它无疑造成了类似行政机关的等级观念,在法院里形成了从普通法官到庭长到副院长到院长的裁判等级体系。最后,这种领导与被领导关系在司法实践中演变为“审的人不判,判的人不审”的奇怪现象。

除此以外,对于上下级法院关系,我国《宪法》第127条第2款明文规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”。《人民法院组织法》第17条第2款同样也有规定了“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。虽然在立法上特别使用了“监督”而不是用“领导”来做文字上的区别。但是,在实践中这两个词语并未有所不同。在司法实践中,这种关系表现为法院内部请示和批复关系,上级“监督”,下级“按照”。

司法行政化和官僚化的结果就是领导意志取代普遍的法律规定。在这种制度下,只要有法院里个别领导产生腐败势必就会造成大量的不公案件的出现。

(二)司法独立受制于地方政府

正如孟德斯鸠所言:“如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了。”④司法独立是我国法律界长期以来呼吁已久、但时至今日仍旧没有得到妥善解决的问题。

早在1982年《宪法》就规定:“人民法院依照法律规定行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法虽然已经确立行政权与司法权的分立原则,但是在现实中,地方各级法院人事、财政等归属地方的体制却一直没有实质的改变。同时,从1954年《人民法院组织法》开始,我国建立了以行政区划为依据,司法辖区与行政辖区重合的法院组织体系,更加剧了各级人民法院对各级地方政权的依附性,地方法院成了地方的法院。这种把各级人民法院归属于地方政权的体制,本身就隐含了司法权地方化的因素,使法院独立审判原则难以真正实现,最终必然导致地方保护主义。

正因为如此,地方法院总是不可避免的需要顾忌地方政府或者个别领导的态度。不少司法腐败的案件都是与地方政府官员对主审法院法官施压造成的,个别法官与政府官员之相互勾结的司法腐败现象也时有发生。所以,司法不能真正独立对司法廉洁同样产生了极大的负面作用。

(三)司法机关监督体制不健全

司法权作为一种权力,如果得不到约束,那么它就如同任何不受约束的权力一样必然会滋生腐败。依照《宪法》第128条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。另外《宪法》第129条以及135条规定:“中华人民共和人民检察院是国家的法律监督机关”,“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,相互制约,以保证准确有效地执行法律”。因此,根据我国现行法律规定,监督司法机关的主体主要有两个:一是各级权力机关,即各级人大;二是各级人民检察院。

虽然我国表面上已经建立了对于司法机关的监督体制,而在实践中,这两个机关在监督司法审判方面仍旧存在着诸多问题。首先,就人大监督法院的问题,一方面法律只规定了一个非常宽泛的监督授权,并没有把各级人大如何监督法院审判工作具体化,导致人大对法院的监督在具体实践中力度不足。结果是有名无实,不能够做到真正全面的监督,只能是在一些社会中引起广泛争议的案件中看到人大监督的身影。而另一方面,这样的监督结果往往又使得司法机关不能完全做到不受任何组织或个人的影响独立办案。因此,现今人大对司法机关的监督已经陷入了两难的境地,实难发挥宪法赋予其应有的作用。

至于人民检察院的监督,也存在不合理的地方。由于检察院属于监察机关同时也担负着刑事案件的公诉工作。这样一来,在提起公诉时,检察院既同刑事被诉人处于同一地位,需要接受法院的审判。在审判之外,检察院作为监督法院的主体,又要履行监督职责。在实践中检察院和法院原本对立的关系,反而因此变得统一起来,由相互监督关系变成相互合作关系。这样的安排显然是与司法独立原则相矛盾的。

(四)法官遴选制度的缺陷

目前我国司法实践中存在的司法腐败与我国法官素质底下有着重要关系,追根究底就在于法官遴选制度存在着相当大的问题。正如前最高法院院长肖扬所言:“为什么山西绛县的姚晓红,一个只有小学文化程度的司机,竟能被任命为掌握生杀大权的人民法院的副院长,被戏称为‘三盲院长关键是法官的管理体制出了问题,法官的选拔、考核机制存在问题。”⑥由于我国长期对法官职业的特殊性和专业性认识不够,导致法官遴选制度存在不少缺陷,主要体现在以下几个方面:⑦

第一,任职资格偏低。按照1995年《法官法》第9条第6款规定,对于法官要求是高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年。有困难的地区还能放宽至高等院校法律专业专科毕业。另外,年龄上只要年满23岁就能担任法官。较低的学历导致部分法官缺少基本法律素养,法律意识淡薄,而且低龄化的法官不仅缺乏经验而且他们的人生观、价值观还没有完全形成,往往容易受到诱惑和影响。现行我国法官任职资格与发达国家相比有很大的差距,即使是这样的低标准,在个别地区仍然不能得到落实。

第二,缺乏专业机构的审查。我国目前法官的任命先是法院党组通过党的组织形式决定的法官人选再由院长向人大提请任命的。随后,人大及其常委会作为法官的选举或任命机关对其审查。然而这种审查的依据仅仅是司法机关和组织部门提供的简单书面申报材料。法官任命审查的过程缺少专业人士评审容易使一些根本不符合法官职业素质及品德要求的人混入法官队伍。

第三,任命法官的主体层次低。在现有体制下,大部分法官由地方权力机关任命。由于各级人大选任本地的司法人员难免会出现地方保护主义的倾向,加上地方上各种因素的制约,司法机关的工作人员未必都能胜任本职工作,司法机关的工作效率也难以提高。而在现代法治国家,法官作为国家官员,通常是由中央政权机构任命的。

二、司法廉洁制度化的几个设想

(一)建立内外结合监督制约体系

要使我国司法廉洁形成制度化保障,最有效的手段就是建立起从法院内到外的一套监督制约体系和制度。

在法院外部,我国宪法明确规定,全国人大常委会有权监督最高人民法院的工作,县级以上地方人大常委会有权监督本级人民法院的工作。并且列举了监督的途径和方式:1.法律监督;2.代表视察和法院工作报告的审议;3.法官的任免;4.质询案;5.成立调查委员会。从法律上人大对法官的监督似乎制定的相当完善。但是在实践中,这些规定过于简单粗化,有时导致了权力机关对司法机关监督的无所适从。因此,及时研究制定一系列配套的法律法规,才能使宪法赋予人大的有关监督的权力贯彻落实,切实保障监督机制的有效运行。另一方面,我国法律规定了舆论监督,审理案件除涉及国家利益、商业秘密和个人隐私之外一律公开审理。各个法院必须保证应该公开审理的案件得到社会各界的监督,不得以各种借口“秘密审判”,并且尽可能创造社会大众、新闻媒体旁听案件审理的条件。

从法院内部看,通过改善内部机制来建立现代型的法院审判制度也是行之有效的方法。我国现行的法院内部监控机制对司法腐败的遏制之所以并没有产生预期的效果,原因有两方面,一是其权威性不够;二是其拥有的人事处分权反而不利于法官坚持司法独立的原则。纵观各国法律实践,同属大陆法系的德国和日本的做法值得借鉴。德国的做法是在法院内部设立法官纪律法庭,法庭成员由法官本身组成,法庭的运作遵循明文规定的程序规则,涉嫌违纪的法官有自我辩护或聘请律师辩护的权利。如最后裁决违纪行为成立,则坚决将其清除出法官队伍,决不姑息养奸。日本则采取信任投票制度,每到众议院选举的同时,选民可对最高法院法官投信任票,达不到一定票数的法官将被免职。⑧另外,在程序上的监督,如回避制度、不单独会见当事人以及错案追究制度都能起到一定的监督效果。

(二)完善司法独立和审判独立制度

司法独立是司法公正的前提条件,而司法公正主要体现在两个方面,首先是法院独立,即外部独立;其次是法官独立,即内部独立。⑨要做到这点我们需要通过建立保障法官内外独立的制度:就一定要让法院的人事权和财政权脱离地方化。第一,法官的选举及任命权由省级人大及常委会来行使。第二,法院经费由中央统一划拨,不再部分需要依赖地方财政。第三,在中、高级人民法院设置需要摆脱与行政区域划分重合。

另一方面,为了保证法官独立,我们必须改革审判委员会的职能。既然对于一些重大复杂的案件已经设立合议庭审判制度,那么就应该坚决把审判的权力交给真正审理案件的法官们,而不是把权力交给那些并没有参与案件审理的审委会。这样的遥控指挥并不会提高案件的质量反而会使得司法腐败更具隐蔽性。所以需要矫正审判委员会的职能,从事前的监督后移至审判后可能才能实现其设置的初衷。

(三)建立严格的法官遴选体制和法官保障制度

建立法官保障制度,对法官履行职责给予必要的身份保障和经济保障。一方面,在身份上给予法官特殊的地位,不能随意免职。最高法院的法官如果不能直接采取西方国家终身任职的话,可以通过延长退休时间的办法变相达到这一目的。另一方面,需要提高司法人员待遇的问题,“高薪养廉”在国外已经得到了广泛的适用。然而,在我国中西部地区法官待遇还相当低,保障法院充足的经费能够使法官们不贪图小利,安心工作。当然,我们也知道“高薪”不必然能带来“廉洁”,但是较高的收入对提高法官工作的积极性以及吸引更多德才兼备的人才大有裨益。