浅论中法两国的中央集权制

李晓丽

一、何谓“单一制”

(一)关于单一制的不同观点

所谓国家结构形式是指调整国家整体与其组成部分之间、中央与地方之间关系的方式。其主要分为单一制与联邦制,二者之间的根本区别所在,比较一致的看法是权力的分配,而单一制下的权力分配的方式及程度在学术界存在不同的主张。在国家事权的划分形式方面,认为“在单一制国家,无论分权至何种程度,其地方团体之事权,总系经由中央政府以普通的法律命令规定。”①“不论中央与地方的分权达到何种程度,地方的权力均由中央以法律文件规定或改变,地方权力没有宪法保障”。②在国家与地方之间这种纵向的权力分配程度方面,认为单一制与联邦制“两者之间的基本区别,主要是看权威纵向上的相对集中还是分散。”具体就是:单一制政府实行中央控制,地方或省政府在法律上只是中央的分之机构,这一层次的政府所享有的各种自治权取决于中央政府的配合。③

还有的学者提出应将主权权力是由全国性政府独占还是与区域性政府分享作为判断一个国家是单一制还是联邦制的标准。所谓主权权力是由全国性政府独占或由全国性政府同区域性政府共享,是指一定国家机关对某一方面公共事务的最终决定权而言的。在此方面,凡联邦制国家的构成区域,其政府程度不同地拥有此权力,特别是有关构成区域内部公共事务的最终决定权,而单一制国家的区域性政府不享有此权力。④当联邦制走向集密与集中的极端——当权力不断地从地方向中央转移,它就到达了单一制,和联邦制与邦联制不同,单一制是一个在理论上比较狭隘的概念。一般地,它表明中央政府代表了国家的所有主权,且除了宪法规定的公民基本权利的限制之外具有无限权力;地方政府只是中央政府的分支,有义务服从中央命令,且不具备宪法保障的自治权力——这并不是说地方政府不是民主自治的,而是中央政府可以随时通过法律或命令超越并取消地方规定。因此,单一制国家的地方政权不可能有自己的宪法,因为地方政府的权限本身完全市由国家宪法与法律决定的。⑤

(二)实质上的单一制

其实,无论是单一制还是联邦制的国家,纵向上权力的集中或分散更应当是实质上的。依作者看法,将公共事务最终决定权的归属作为二者的划分标准更为恰当。但单一制国家虽然是中央政府拥有全部公共事务的最终决定权,并不意味着作为地方政府的区域性政府毫无权力可言,只是其所行使的权力来源于中央政府的授予而已。中央集权型的政权结构形式是单一制国家的基本形态,此种单一制国家,公共事务的最终决定权不管是涉及全国性的还是地方性的,都掌握在中央政府手中,就连地方政府的行政长官也往往是由中央政府或上级政府任命,只对上级行政机关负责。

二、中法两国实行中央集权制的原因

中法两国在调整中央与地方之间关系的方式上都采用了单一制,中央与地方权限划分有集权与分权两种方式,中法两国均实行中央集权制是诸多主客观因素共同作用下的必然选择。

第一,中法两国都有悠久的中央集权制度的传统。两国都在封建社会里形成和发展了专制主义中央集权制。法国是欧洲大陆最典型的中央集权国家,在路易十四“大独裁者”时代就完全奠定了中央高度集权制。我国自秦始皇建立统一的多民族国家以来,统一的中国一直采用中央高度集权制。这种中央高度集权的政治传统深深影响着现代法中两国的政治体制。

第二,中法两国都存在民族与地区发展不平衡问题,需要政治上的统一。中法两国都是多民族国家,各民族之间利益冲突需要一个中央权力来调和跟控制,防止国内民族问题扩大化以及民族分裂势力。尤其是我国,民族问题及地区发展不平衡问题一直是我国政治体制中的重中之重,是各项体制改革所必须首要考虑的方面。

三、中法两国的中央集权制

国家结构形式的实质是国家权力的行使权的纵向分配模式。中法两国同属中央集权的单一制国家。其在中央与地方关系上有着共同的特点,当然,二者也存在着不同之处。

(一)中国的中央集权制

1.在立法领域的体现:我国宪法并没有明确说明如何界定中央与地方所行使的职权,也没有具体规定如何解决中央与地方法律规范之间的冲突。尽管法律不得与宪法相抵触,我国宪法并未规定全国人大及其常委会的立法权不能干涉任何地方事务。相反,《立法法》把某些重要事项规定为全国人大或人大常委会的专有立法权。

2.在行政领域的体现:作为中央集权制政府,中央与地方的权力关系在中国主要体现为上级领导下级。其一,地方有义务执行上级政府所制定的法律规范。其二,上级政府有权撤销下级政府的规定。国务院领导所属部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属工作部门和下级人民政府的不适当地决定。其三,全国地方各级人民政府都是国务院同一领导下的国家行政机关,都服从国务院。

(二)法国的中央集权制

1.法国的主权权力由全国性政府独占。法国地方权力的获得方式比较单一,地方政府的权力来自于宪法和法律的授权。这种授权是概括式的,只原则地授予地方政府以处理地方事务的权力。表面上看,这种授权使得地方政府拥有广泛的权力,但在实际上,地方政府行使权力时,必须受到中央政府的指挥和监督。总的来说,法国的单一制比较倾向于中央集权,地方是由中央政府即议会的法律规定成立的,依法自主管理,并由政府代表在各地区负责维护国家利益,监督法律的实施。⑦

2.中央政府监督和控制地方政府的方式由适当性监督转变为合法性监督、由事前的审查性监督转变为事后的司法性监督。法国有着长期的中央集权的传统,尤在1982年以前,这种传统一直得到顽强的维护。⑧目前中央对地方政府控制的手段主要有:对地方发布的规章通过司法程序由行政法院进行必要的控制;通过地方审计局对地方的财政和预算进行监督;中央通过行政监督、司法监督、财政监督对地方实施控制和影响力,从而显示出明显的中央集权特征。

四、中法两国中央集权制下的权力下放

任何一个整体的组织,总是先有集权,而后才有可能做到分权的。所谓地方分权只是在中央统一指导下的分权。地方机构获地方官员首先必须遵循中央的政策法令,然后才能得到处理地方事务的裁量权。这种裁量权是在中央指令或指导范围内行使的。如中央不满意地方各级当局的所作所为,就有必要对地方实行直接统治以便使中央的政策得到贯彻执行。各国的经验是:在一定时期,集权是必要的,有了集权之后逐渐分散,把权力下放也是必要的。⑨

(一)中国中央集权制下的权力下放

1.立法领域的地方分权。地方政府具有一定的权力管理本地区的事务。根据《立法法》的规定,各省、自治区、直辖市的人大及其常委会和较大的市的人大及其常委会均可根据本行政区域的具体情况制定地方性法规;各省、自治区、直辖市和较大市的政府可就两类事项作出规定。

2.行政领域的地方分权。中国行政事务十分纷繁复杂,宪法原则规定由国务院统一领导全国各级国家行政机关的工作,规定中央与省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权划分。地方组织法规定,由地方各级人民政府管理本行政区域内的各项事业和工作。国家在划分省级国家行政机关的行政职权时,需要考虑诸多因素。

(二)法国中央集权制的权力下放

权力下放制是中央集权制的一种形式。上级行政机关把某些行政事务的决定权移转给次一级的行政机关,由次一级的行政机关就地决定,减轻上级行政机关的负担,加快行政处理的过程。次级机关所决定的事务仍然是上级机关的事务,它只是作为上级机关的地方机关而被授权处理事务。⑩地方国家行政机关的设置目的在于实行权力下放制度,提高行政效率。地方国家行政机关和中央行政机关一样,分为一般权限的行政机关和专门权限的行政机关。

1.专门权限的地方国家行政机关。各部在地方上设立分支机构的作用,一方面为了在全国各地执行中央各部的决定,另一方面为了把一部分公务的决定权力,下放到地方机构,根据当地的情况作出决定。各部的权力下放不能直接下放到各地的分支机关,而必须首先下放到一般权限的地方国家行政机关,再由后者分配到专门权限的地方国家行政机关。

2.一般权限的地方国家行政机关。在法国主要包括省长跟大区行政长官。省的最高行政机关是省长,省长是中央政府在省内的代表。他的最重要的职权概括为下列几项:其一,省长代表国家签订合同,管理省内国有财产,进行诉讼,参加受国家援助的企业的活动,执行国家在省内的预算。其二,省长向中央政府反映省内政治情况,舆论动向,指导省内舆论倾向政府的政策。其三,省长负责维持公共秩序和保护公共利益。其四,省长对各部在省内的分支机构有指挥权。大区行政长官的职权和省长的职权基本相同,但范围没有后者广泛。大区行政长官职权的重点在经济发展和领土整治,没有警察权力。

五、结语

中法两国均为中央集权型的单一制国家,国家权力的重心倾向于中央,这种政权结构形式有利于统一国家,巩固政权,并且有些行政事务适用的范围广,只能由中央管理,但也造成了行政效率低下。近代国家职务繁多,人民的衣食住行等,都在政府公务范围之内,中央政府不能满足人民生活的一切需要,不能不加大地方自治权力,以便能满足各地人民生活上的各种要求。现代生活要求有足够的中央集权,以保障全国的发展,有足够的地方分权,以保证地方居民生活需要的满足。中央集权和地方分权二者必须求得平衡,这种平衡只能根据各国的具体情况决定。